高官问责制存在的问题及解决的途径

高官问责制存在的问题及解决的途径

摘要：高官问责制是现代民主政治制度的重要组成部分，是推动政治

体制改革、建设有限责任政府的重要途径。本文通过对当前我国高官问责制的实施成效，以及高官问责制在问责程序不完善，问责的范围、依据和责任追究形式缺乏明确的标准，问责的法律、法规不够完善，问责的主体单一、客体责任化分不清，信息不对称以及新闻媒体的独立性欠缺等方面存在的问题，提出了解决的途径，并分别从构建中国高官问责法、规范高官问责的客体及其职责、界定高官问责的种类和内容、完善高官问责的程序、建立和完善政府信息公开制度等方面进行分析。

关键词：高官问责制 成效 问题 解决

高官问责制是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。高官问责制是一种现代行政制度，其核心是通过一系列制度安排，使官员真正能够树立一种高度的责任和危机意识，并对那些由于官员个人行为失当或者违法、渎职、失职等在公共管理活动中造成的后果承担责任。

具体来讲，高官问责制是一个完整的责任体系，包括：高官问责的主体，即由谁来行使高官问责的职能；高官问责的客体，即被问责的官员是谁；高官问责的范围，即在什么样的情况下，官员可能会被问责；高官问责的程序，即通过一个什么样的方式来进行问责；最后便是高官问责的处理结果，即对被问责官员的最后处理结果，对查证属实确有责任的官员进行相应的处罚，对没有问题的官员不予处罚、恢复原状。

一、我国高官问责制的实施成效

（一）逐步走向制度化和法制化

作为高官问责制处分的主要依据，不仅有中央的《国家公务员法》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《党的领导干部辞职暂行规定》等，还有地方陆续出台实行的问责办法。如2003年8月，湖南省长沙市率先推出的《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，2003年11月，四川省颁布的《四川省党领导干部引咎辞职暂行办法》，2004年5月，重庆市推出的《政府部门行政首长问责暂行办法》等。在新一轮问责风暴中，该不该追究责任，追究谁的责任，更多的是依据事实和有关成文规定来进行的。这体现了我国高官问责方式呈现出由权力问责向制度问责转变的新态势。

（二）范围和层次不断扩展

不仅对与发生重大事故有关的部门和行政领导要问责，而且要对虽非导致重大事故，但由于行政权力的不正确使用而造成公共利益的隐形损失的部门和行政领导进行问责。问责不仅限于出现重大事故、损失明显的过失行为，而且包括对行政活动正常运行、行政效能、行政效率、行政质量、政府形象等造成重大负面影响或可能造成潜在的负面影响的行为。此外，问责还出现了从追究“有过”行政领导向追究“无为”行政领导深化的新趋势。不仅“出问题”的行政领导继续受到追究，那些四平八稳、无所作为的“太平官”也有一部分被罢官去职。

（三）出现了权力机关的问责

四川省沱江污染事故中，我们不仅看到了省人大对省政府及其环保部门的执着追问，而且看到了我国地方政府实施异体问责的良好开端。人大在沱江两次受污染时都组成了调查组，检查人大决议的实施情况，对政府相关人员进行询问和质询，联组审议副省长的汇报，并对汇报提出质疑。通过这些举措，促使政府快速解决污染问题，敦促政府提出长效的防治措施。

（四）公众和舆论在行政领导问责中的作用增大

盖伊?彼得斯认为，参与式民主的最大特点和优点在于“它强调公民参

与政策过程的所有阶段，而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正”。在海宁大火事故、嘉禾拆迁案、三鹿婴幼儿奶粉事件中，人们都可以看到新闻媒体积极参与，形成巨大的社会压力，出现了媒体和社会监督合力推进高官问责制的大趋势。

（五）推动了引咎辞职及其制度化发展

2004年4月，中共中央批准实施《党政领导干部辞职暂行规定》，对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”作出了严格的规定。《规定》明确指出：党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞职，辞去现任领导职务。

二、当前我国高官问责制存在的问题

2005年颁布实施的《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年9月颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》明确和具体地规定了行政官员在公共事件处置过程中的责任认定与追究方式。这一系列规定的规范和明确，标志着我国高官问责制开始逐步走向成熟。但是总体来说，我国目前对高官公共事件“问责”还缺乏科学的量化标准和操作性很强的问责程序，在执行过程中也存在着诸多不确定性因素。

（一）高官问责制的程序不完善

如何去问责，这是在实施高官问责制过程中普遍存在的问题。高官问责制的程序不完善主要表现在两个方面：一是问责程序的实际操作没有明确的法律规定，往往是不同的地方有不同的执行方法和手段，而且很多时候仅仅是当事官员辞职就直接结束了整个问责过程，根本没有一个明确的调查、分析、定论并总结经验、教训的基本过程，对公众也缺乏明确的交待；二是对于被问责官员而言，首先当他们被启动问责程序之后，他们的声音往往就消失了，一旦官员被追究了责任，官员缺乏一个寻找权利诉求的路径，或者说是缺乏一个明确的公正、透明的权利救济机制，其次对于问责官员在辞职或被停职、免职、降职等人事惩戒后如何重新任用，以什么形式任用，目前也缺乏较为明确和规范的标准。

（二）高官问责的范围、依据和责任追究形式缺乏明确的标准 首先，什么事情应该问责。就目前的个案来看,主要是对一些重大的责任事故或滥用职权的违法行为进行责任追究，而对决策工作中存在的问题或者是公共管理工作中存在的消极行政现象，如行政低效、运行高成本、服务供给不足等问题，却没有具体的规定,使得官员问责制运行的空间较有限，制约着高官问责制应有功能的发挥。

其次，追究什么责任。根据责任追究形式的相关理论，完整的责任体系应包括行政责任、道德责任、法律责任、政治责任，而我们在对官员进行责任追究时往往重视的是行政责任、道德责任或领导责任，忽视了其他责任的追究，有时甚至用行政责任、道德责任代替法律责任，使高官问责成了某些官员“金蝉脱壳”的工具。

（三）高官问责的法律、法规不够完善

首先，高官问责制适用的法规、条例比较多，很多党和政府的政策文件中都可见，但是，有些法律、法规却缺乏可操作性，在实际中很难执行。有些单位的高官问责制对行政失察、失职的行为或追究事项的规定过于笼统，很难真正问责。

其次，对于问责的主客体，问责的范围、内容、责任追究形式等关键性的内容却又缺乏明确的规定，很多时候高官问责往往是一种迫于公众压力的政治行为，而很难让人感觉到是按照法定程序进行的正常的国家行政行为，这也使高官问责的实施缺乏基础，不能令人信服。

最后，高官问责制的相关规范没有全国性的法律。涉及高官问责方面的全国性法律只有2006年1月1日实行的《国家公务员法》，但其不是专门关于高官问责制的法律。很多为地方性的政府规章，如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等。

（四）高官问责的主体单一，客体责任化分不清

首先，高官问责制的主体不清晰，到底由谁来问责。吉林、重庆、长沙等地官员问责的个案中基本上都由上级政府或上级党委来对下级政府的主要官员进行责任追究，这种官员问责本身就是体制内官员问责模式，难