当代西方政府改革创新的反思 - 走向一种-整体政府-的改革模式 - 图文

思想战线２００９年第１■纂３５●№．１．２００９Ｖ０１．３５当代西方政府改革创新的反思——走向一种“整体政府”的改革模式曾维和摘要：当代西方政府改革的一种新模式——“整体政府”，即采用协调、合作和整合的方法来提高公共管理水平和公共服务质量。作为新公共管理的替代模式，它进行了一系列创新和突破。尽管这种政府改革模式还不够完善，但它在当代西方政府改革中产生了深刻的影响和积极的作用，对于我国当前“大部制改革”的进路具有重要的启示意义。关键词：“整体政府”；政府改革；模式创新政府改革模式创新历来是话方各国行政改革中范式形成或转变的一个重要议题。继２０世纪７０年代新公共管理改革之后，２０世纪９０年代中后期。西方各国又开始了一场以“整体政府”为内容的政府改革运动。目前，“整体政府”已成为西方各国政府改革的新趋势，它是对西方各国在摈弃官僚制，进行新公共管理改革过程中遇到的实践难题和理论困境进行的一种反思、批判与回应。本文着力对这种新型的政府改革模式进行透视和评价，并提出其对我国当前“大部制改革”的有益经验。公众关系的改变。②新公共管理实际上是对２０世纪８０年代以来“经合组织”国家采取的公共行政改革的一些新的信条和做法的一种统括，其核心内容是将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。它的理论基础主要有管理主义、公共选择论、产权理论、新古典经济学理论、新制度经济学、博弈论等。正如罗茨所言：“新公共管理的实质是管理主义和新制度经济学。”③作为一种经济学的研究视角，新公共管理为西方国家摆脱财政、管理和社会等方面的危机与困境起到了积极作用。它提高了政府的行政效率，强化了公共服务和公共管理职能，提升了国家竞争力。但随着政府改革向深层推进，新公共管理改革产生了较为明显的缺陷：首先，新公共管理容易导致公平、公正、正义等民主价值的弱化，导致公共行政的合法性危机。新公共管理承袭了现代经济学理论的“经济人”人性假设。并以此为出发点进行公共部门的制度设计，把“３Ｅ”一、从新公共管理到“整体政府”“整体政府”改革模式是在对新公共管理模式批判与继承的基础上发展起来的。新公共管理开始于２０世纪７０年代末，目前已形成了一整套的理论、原则、基本假设和方法。英国学者胡德（Ｃ．Ｈｏｏｄ）将“新公共管理”的内涵及特征总结为如下７个方面：向职业化管理的转变；标准与绩效测量；产出控制；单位的分散化；竞争；私人部门管理的风格；纪律与节约。①我国也有（Ｅｃｏｎｏｍｙ、Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ、Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ，既经济、效率、效能）作为追求目标，弱化民主价值，这导致新公共管理势必与民主社会核心价值产生冲突。但“广义的公共行政，除了重视管理的价值之外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值。”④新公共管理对民主价值的忽视，使公共行政远离学者在此基础上将新公共管理的特征归结为八个方面：强调职业化管理、明确的绩效标准与绩效评估、项目预算与战略管理、提供回应性服务、公共服务机构的分散化和小型化、竞争机制的引入、采用私人部门管理方式、管理者与政治家、基金项目：国家社会科学基金重大项目“促进社会公平正义的服务型政府建设和公共服务体系完善研究”阶段性研究成果（０７＆ＺＤ０３０）作者简介：曾维和，广西师范学院管理科学学院讲师，华中师范大学管理学院博士研究生（广西南宁．５３０００１）。①Ｃ．Ｈｏｏｄ，“ＡＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔｆｏｒａ／／＆∞ｍ”，ＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，１９９１．②［澳］欧文?Ｅ休斯：《公共管理导论＞，彭和平等洋，北京：中困人民大学出版社．２００１年，第３页。③［美］乔治?弗雷德ｆ玛克森：《公共行政的枘神＞，张成幅等译．北京：巾困人民大学出版社，２００３年，第２０页。④ＳｙｌｖｉａＨｏｒｔｏｎ，ＤａｖｉｄＦａｒｎｈａｍ，ＰｕｂｌｉｃＡｄｍ山ｔｉｓｔｒａｔｉｏｎ讯Ｂｒｉｔａｉｎ，ＧｒｅａｔＢｒｉｔａｉｎＭａｃｍｉｌｌａｎＰｌｒ∞￥ＰｒｅｓｓＬＴＤ．１９９９，Ｐ．２５１．?９８?万方数据　当代西方政府改革钢折的反恩★曾维和★公共性，失去合法性的基础。其次，新公共管理产生严重的协调与合作问题，导致组织结构和公共服务的“碎片化”。因为新公共管理在“引进新的管理模式时转化成本难以克服，企业管理模式在与公共组织兼容过程中产生摩擦，企业文化在改造政府的同时带来伦理上的争议。更大的缺陷在于引入竞争机制的同时，却忽视了部门之间的合作与协调，形成碎片化的制度结构。”①这种“碎片化”的制度结构和部门的自我中心主义使合作与协调成为一个瓶颈问题，严重地影响“整体政府”。③一种具有范式转型意义的政府改革理论，即“整体政府”改革模式在西方政府改革的潮流中显示出强劲的生命力。二、“整体政府”改革模式的主要内容对于一种范式转型中的政府改革模式，我们应怎样对“整体政府”的主要内容进行一个全面而系统的把握呢？西方公共管理学者和实践家进行了不同层面、不同视角的总结与概括。Ｃｈｒｉｓｔｏｐｐｈｅｒ了行政效益与效率的提高。②再次，新公共管理改革在实践中还遇到其它一系列难题。如人员精简问题，规章制度删除问题，权力下放问题，等级问题，政治与行政分离问题，是公民还是顾客问题，谁来负责问题，价值取向问题，改革的力度与持久性问题等。这些难题的存在都会使新公共管理改革不利于实现公共利益与促进社会和谐。从而出现了实践限度和理论困境，导致新公共管理理论在当代西方行政改革中的影响作用走向式微或衰退。到了２０世纪９０年代中后期，西方各国为了解决新公共管理改革的理论缺陷和实践限度问题，又进行了以“整体政府”为内容的第二轮政府改革运动。“整体政府”（ＷｈｏｌｅｏｆＧｏｖｅｒｎ－ｍｅｎｔ。ＷＯＧ）是一种国际性政府改革思潮。它起源于英国。并迅速扩展到澳大利亚、新西兰、荷兰等西方国家。此后，美国、加拿大等国家的地方层级政府也进行了类似的改革实践。目前，“整体政府”已成为西方政府改革的一种新趋势。“整体政府”具有诸多不同的称谓，如“协同政府”（Ｊｏｉｎｅｄ—ｕｐＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）、“全观型政府”（ＨｏｌｉｓｔｉｃＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）、“网络政府”（ｎｅｔ—ｗｏｒｋｅｄｇｏｖｅｍｍｅｎｔ）、“连接政府”（ｃｏｎｎｅｃｔｅｄｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）、“横向交切的政策”（ｃｒｏｓｓ—ｃｕｔｔｉｎｇｐｏｌｉｃｙ）等。尽管这些称谓有所不同，但它们基本上都表示同一种现象，即由新公共管理的理论与实践转向“整体政府”改革的理论与实践，并形成了一种有别于传统官僚制和新公共管理的新型政府改革模式。正如Ｃｈｒｉｓｔｅｎｓｅｎ，Ｔ．ａｎｄＰ．Ｌｅｇｒｅｉｄ所言：“西方各国政府改革的重点已从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向Ｐｏｌｌｉｔ在综合相关文献的基础上揭示了“整体政府”的深刻内涵：“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府改革模式。它包括四个方面内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。④ＧｅｏｆｆＭｕｌｇａｎ在《整体政府：过去、现在和未来》一文中以英国政府改革内容为依据，归纳了“整体政府”范式的１２项做法：１．促使政府以结果为导向；２．新的政策制定小组的出现；３．联合供给小组；４．建立联合预算；５．协调性地方机构；６．中央政府现代化超出区域办公室的能力；７．建立横切交叉的职责；８．核心公共服务领域的联合方法；９．协调采购；１０．建立一线雇员的新职责，联合不同公共服务；１１．定期交叉政策的评论；１２．在预算、部门、组织学习等方面的创新。新西兰国家总理组织出版了１９本描述“整体政府”活动差异的典型案例。这些案例揭示了“整体政府”的一些共同的特征与内容：以顾客为导向的服务；各种相关机构及不同层级政府之间的整合；社区参与；适合地方和区域需要的服务定制；资源的有效使用；以公众的需要而不是官僚制结构需要来设计服务方式，等等。⑤“经合组织”（ＯＥＣＤ）在《整体政府的方法治理虚弱的国家》（２００６年）报告中指出，“整体政府”方法（“Ｗｈｏｌｅ—ｏｆ—Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”ａｐ－ｐｒｏａｃｈ，ＷＧＡ）在治理“虚弱的国家”（ｆｒａｇｉｌｅｓｔａｔｅｓ）时不会在操作层面自动发生作用，它要求实施一系列政策、治理工具和战略来促进联合①Ｂｏｓｔｏｎ．Ｊ．ａｎｄＣ．Ｅｉｃｈｂａｕｎ．Ｂｏｓｔｏｎ。Ｓｔａｔｅ，ＳｅｃｔｏｒＲｅｆｏｒｍａｎｎＲｅｎｅｗａｌｆｏｒＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ．ＰａｐｅｒｐｒｅｓｅｎｔｅｄａｔｔｈｅＣｏｎ－向凹ＯｉｌＲｅｐｏｓｉｔｉｏｎｉｎｇｏｆｆ＂ｕｂｌｉｃＧＤ∞ｎⅪ，ｌ钟一ＧｌｏｂａｌＥｘｐｅｒｉｅｒｗｅｓａｎｄＣｈａＵｅｎｇｅｓ，’Ｉ’ａｉｐｅ，ｉ１８—１９Ｎｏｖｅｍｂｅｒ．２００５，Ｐ．２１．②张梦巾等：《荚国联邦政府改革剖析》，《巾周行政管理》１９９９年第６期。＠ＣｈｒｉｓｔｏｐｐｈｅｒＰｏｌｌｉｔ，Ｊｏｉｎｅｄ—ｕｐＣｏｖｅｎｔｍｅｎｔ：口ＳｕｒｖｅｙＰｏｌｉｔｉｃａｌＳｔｕｄｉｅｓＲｅｖｉｅｗ，２００３，１（１），Ｐ．３５．④Ｒｙａｎ。ｃ．ａｎｄＰ．ｗａｌｓｈ．Ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｏｎｏｆｐｕｂｌｉｃ５耐Ｄｒａｇｅｔｗｉｅｓ：ｒｅｐｏｒｔｉｎｇａｍｌａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ＂ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ，ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｕｂｌｉｃＳｅｃｔｏｒＭａｎａｇｅｍｅｎｔ．２００４，１７（７），ＰＰ．６２１—６３１．ｉｎｎ脚Ｚｅａｌａｎｄ：叔Ｄｍ⑤地Ｖｉｎｃｅｎｔ。Ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｏｎ（３），ＰＥ５０—５４．ａｎｄｈＩｔｅｇｒａｔｅｄ＆舢如ｉｎｔｈｅＮＳＷＰｕｂｌｉｃ‰ＡｕｓｔａｌｉａｎＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＳｅｐｔｅｒｍｂｅｒ１９９９，５８?９９?万方数据　思想战线２００９年第１期第３５●№．Ｉ．２００９ＶｏＬ３５工作（ｊｏｉｎｅｄ—ｕｐｗｏｅｋｉｎｇ）。我国台湾地区的学者彭锦鹏指出，“整体政府”在概念层次、组织层次、技术层次、人事行政层次等方面都产生了第三，协调的公共服务政策。“整体政府”坚持合作主义的政策导向，致力于解决跨部门（机构）的协调与合作问题。“整体政府”在运作中注重通过政策协调实现整合的公共服务。“整体政府”主张良好的决策应该是战略性的、整合的，以结果和服务为中心的、有事实依据、兼容并包以及有明确目标的规定。第四，联合的公共服务供给方法。这是“整体政府”公共服务模式与新公共管理分散化、独立化公共服务供给模式的最大区别所在。“整体政府”公共服务模式就是运用“整体政府”方法（联合、协调、整合等方法）为民众提供无缝隙公共服务的模式。这种服务模式致力于组织整合和工作协同，讲求内部公共服务与外部公共服务的有机结合。第五，整合型预算。“整体政府”要求围绕结果和目标，而不是功能和活动进行预算设计，建立整合型预算，以克服政府各机构间不协调的问题。整合型预算也叫做整体性预算，它要求政府跨过组织的功能边界，以交互的问题和活动为基础进行预算。第六，整合的信息系统。“整体政府”通过在部门间和部门内建立整合的信息交流和汇报系统，实现各方信息共享。在整合的信息系统中，“一站式服务”成为政府公共产品交易与公共服务供给的主要方式。政府不仅要了解公民，围绕着公民日常生活的需要提供服务，还要成为“一站式服务”的后方办公室和物质供给者。第七，融合差异的组织文化。与新公共管理相比。“整体政府”更注重培养牢固而统一的价值观，强调团队建设、责任共享、组织参与性、信任、价值为本的管理与合作，以及加强公务员革命性的变动，是一种具有典范架构意义的行政学理论。他还从行政学发展的视角比较了三种范式的基本内容（见表Ｉ）。①表１：公共行政的三种范式ｂ匕较传统官僚制新公共管理１９８０经一时期１９８０年以前公共酃门管理理念形态管理运作原则政府实行功能性分工层级节制形态管理政府功能部分整合直接专业管理作业标准与绩效指标成果验证注重输入产出控制中央地方整合政府憷合型运作网络式服务解决人民生活问题注重结果２０００掘私有部门２０００年以后公私合伙和整体政府组织形态核心关怀依法行政权力运作集中权力单位分权扩大授权财务运用公务预算竞争整合型预算文宫规范法律规范纪律与节约大量利用资讯公务伦理与价值运作资源政府服务项目时代特性大量运用人力政府提供各种服务政府运作的改进科技强化中央政府掌舵能力政府引入竞争机制政策整合解决人民￡拄活事件政府制度与人民需求等高度整合线上治理我们将“整体政府”改革模式的主要内容归纳为如下几个方面：第一，民主行政的价值取向。与新公共管理追求“３Ｅ”的价值目标不同，“整体政府”更注重对民主行政的基本价值（自由、民主、平等、公平、正义等）进行确认和推崇。第二，以结果为导向的管理逻辑。传统的官培训和自我发展等意识。“整体政府”通过文化审核（ｃｕｌｔｕｒｅａｕｄｉｔｓ），鼓励多元化价值观、交互行为等建立起共同的文化，树立权力分享理念，建立共同的规范和价值体系。第八。开发人力资源的新技能。开发能够胜任“联合”工作要求的员工技能是实现“整体政府”目标的关键。为了适应横切交叉工作职责的需要，“整体政府”改革模式在人力资源管理方面不断地进行创新：如通过发展个案工作者和建立一线雇员的新职责有效地进行联合的公共服务。第九，整合型组织结构及其运作。“整体政府”从两个层次进行组织结构整合：一是基层僚制和新公共管理都是一种“管理主义”的研究途径，遵循功能性模型逻辑，即围绕特定功能对组织进行设计和管理。②而“整体政府”除了要求部门、机构和准自治机构负责公共服务提供外，更强调它们对结果的实现进行负责和管理，围绕结果和使用预算来购买组织所需要的服务内容与功能。①彭锦鹏：＜全观型治理：理论与制度化策略），＜政治科学论丛）（台湾）２００５年第２３期。②Ｐｅ而６，ｉｔｏｌｉｓｔｉｃＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．Ｄｅｍｏｓ：９ＢｒｉｄｅｗｅｌｌＰｌａｃｅ．１９９７。ＰＰ．２６～４４．?ｌｏｏ?万方数据　璺托西方玻府改革曩赫的反恩★曾维和★“联合”：地方层级的一体化，即采用“一站式合、整合等结构与系统的方法运用到跨部门服务”，把联邦、州、地方政府和非政府组织的（机构）的协作管理中来，把官僚制范式和新公工人连接在一个组织整体，建立伙伴关系，进行共管理范式的理论、原则、方法、技术进行科学联合治理；二是高层“联合”；中央政府的适度融合，发展“联合的知识”（ｊｏｎｉｅｄ—ｕｐｋｎｏｗｌ－集权与部门间的有机整合。具体方法包括伙伴关ｅｄｇｅ）和信息策略，制定知识和信息管理的标系的备忘录、一体化治理，以及与规模、风险相准、政策和程序，实现了知识和信息的共享。适应的制度化责任安排，并通过公共资金预算和三是拓展了一种社会学的公共行政研究途联合拨款来保证。①径。从组织创新的方法看，西方“整体政府”三、“整体政府”改革模式的评价与启示改革从经济学的企业化方法转向了社会科学的结构与系统方法。新涂尔干制度主义和帕森斯的结那么，应该如何来评价西方各国正在进行的构功能主义从结构与系统的视角对“整体政府”这种“整体政府”改革模式呢？首先应该明确改革中的管理创新提供了方法论上的支撑。的是，“整体政府”是当代社会、经济和科技发四是开阔了公共行政学的研究视野，形成了展的必然产物，它与全球化、信息化和市场化时一系列主题创新。这表现为研究视野实现了代密切相关，是一种适应后工业社会的政府改革“组织内部”取向和“组织外部”取向的有机结模式。它的产生具有深刻的背景和多种动因：合；形成了以公民为中心的公共服务研究主题；（１）现存的政府结构和政策工具不能应ｘ．－ｌ诸如把协作理念运用到跨部门（机构）的管理中来，贫困、竞争、环境等新问题；（２）以前的改革拓展了公共行政的研究范围；重申公共责任和公议程不能适应复杂的问题情境和有效地结合因特共利益，推崇民主社会的基本价值。网的潜力；（３）社会科学家提供了确凿的证据五是探索了一种最佳实践的“整体政府”证明相互联系的问题迅速增长；（４）科学技术理论模式。④这种管理模式包括“内、外、上、和组织技术的快速发展；（５）公民对政府提供下”四个维度：通过组织结构再造实现政府组的公共服务提出了更高的诉求和期望；（６）人织内部整合；通过跨组织的工作方式发展外部协们的智力注意力从原－Ｔ－－模型转向环境、生物学、作关系；建立自上而下的责任与激励机制；建立计算机、团体等系统思考②。“整体政府”改革自下而上的公众服务需求表达机制。模式的出现既回应了上述问题，也表明了作为曾然而，“整体政府”改革毕竟只经历了十余经鼎盛一时的新公共管理范式在公共管理实践中年的实践，它并非是一种成熟的政府改革范式，走向衰微。“整体政府”是在叉．－ｊ－新公共管理进行还有存在一些需要完善之处。这主要表现在如下深刻的反思与批判的基础上建构起自己的理论体几点：第一，具有较强的意识形态色彩和政治化系，它改变了以往行政学的研究范围、主题、学倾向。“整体政府”在英国首创，一定程度上是科结构、理论基础、实践模式，以及知识基础和新工党实行新政策的一种象征，与前届政府政策研究方法。与新公共管理范式相比较，“整体政形成鲜明的对照；第二，出现整合之下新的协调府”范式进行了一系列创新，这主要表现在以与合作问题。“整体政府”为了解决跨部门的问下五个方面：题，通过伙伴关系把各种组织（部门、机构）一是为公共行政研究奠定了更广泛、更坚实连成一个庞大的组织结构，这容易导致结构臃的理论基础。“整体政府”与遵循经济学逻辑的肿，形成了一个更大的部门主义，在实践中产生新公共管理不同，它借鉴的是社会科学的理论而新的协调与合作问题；第三，形成了协作管理中非经济学的理论。③社会科学理论与单纯的经济的责任困境。在“整体政府”的共享责任结构学理论相比，显得更为综合，与公共管理的契合与协作链条中，伙伴关系的各方容易形成形式上性更强，使得公共行政研究的理论基础趋向综合的责任共享，各方都负有责任，但在实质上往往化。会出现责任混乱，导致没有人完全负责。有批评二是建立起一个更加全面、更加综合的知识者指出，“整体政府”改革模式的“一个严峻的结构体系。“整体政府”则把合作、协作、联挑战就是在垂赢责任、横向责任和回应性之间实（堇）Ｗｉｌｋｉｎｓ，Ｐｅｔｅｒ。ＡｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙａｎｄＪｏｉｎｅｄ—ｕｐＣｏｖｅｍｍｅｎｔ．ＡｕｓｔｒａｌｉａｎＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｕｂｌｉｅＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，Ｍａｒ２００２，Ｖｏｉ．６１Ｉｓｓｕｅ１，Ｐ．１１４．⑦ＧｅｏｆｆＭｕｌｇａｎ，Ｊｏｉｎｅｄｕｐｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ：ｐａｓｔ．ｐｒｅｓｅｎｔａｔｔｄ丘￡１ｗ．ＡｒｅｐｏｒｔＩｈａｔｅｘａｍｉｎｅｓｈｏｗｓｏｃｉａｌｉｎｎｏｖａｔｉｏｎｓｇｒｏｗ，ｄｒａｗｉｎｇＯｎａｎａｌｙｓｉｓａｎｄｃａ∞ｓｔｕｄｉｅｓ（ＥＢ／ＯＩ．）．（２００５一ｌ～２６）．ｈｔｑ）：／／ｗｗ，ｓ．ｙｏｕｎｇｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ．ｏｒｇ．ｕｋ／ｎｏｄｅ／２２３．③ＶｅｒｎｏｎＢｏｇｄａｎｏｒ，Ｊｏｉｎｅｄ一脚Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ＯｘｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，２００５．④ｌ＇ｏｍＬｉｎｇ。Ｄｅｌｌｖｅｒｂｔｇ弘自以一叩ｇｏｖｅｒ，ｔｍｅｎｔｉｎｔｈｅ“Ｋｄｉｍｅｎｓｉｏｎｓ，ｉｓｓｕｅｓａｎｄｐｒｏｂｌｅｍｓ．ＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｉｏｎ。２００２。（４），ＰＰ．６２５—６４２．?１０１?万　方数据