我国农村基层组织与管理体制的三次变革

镇与村民委员会关系的调整。1987年11月全国人大常委会通过的《村民委员会组织法(试行) 》明确规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”1998 年通过的新的《村民委员会组织法》对此再次予以确认。由此确立了“乡政村治”或“乡村分治”的新的治理体系。按照新的治理体系的设计,乡镇作为国家农村基层政权,依法行政;村民委员会作为村民自治组织,依法自治。乡(镇)村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”,而是“指导关系”。“乡政村治”体制不仅重新构造了农村基层的行政组织与管理体系,也力图重新划定国家权力与社会权力、农村基层政府与农村基层自治组织的权力边界。

从1987年算起,村民自治制度在我国农村的实施已有20年。二十年来,有的人对村民自治的实践兴高采烈,他们在此看到了中国民主的希望;有的则嗤之以鼻,认为此举无足轻重,甚至斥之为一种“民主的怪胎”;还有的人则对村民自治的成效痛心疾首,现实似乎与他们的理想渐行渐远。的确,村民自治及农村基层民主的实践远不是十分完美的,与法律的要求和人们的期望仍有相当大的距离。各地村民自治的发展不平衡,实践成效迥异;真正严格依法实行民主直选,全面落实村务公开以及民主决策、民主管理及民主监督的村数量依然有限;一些地方选举流于形式,压制、阻挠村民自由民主选举的事件屡屡发生,各种违法行为屡禁不止;有的地方村民自治甚至村民委员会组织本身也名存实亡。也正因如此,一些人对村民自治的实践及前景表现出深深的怀疑、忧虑、悲观甚至否定。

20年对于一个人来说可能是漫长的,但相对于中国两千年的历史则只是弹指一挥间。人们常说,民主是一个过程。这并不仅仅是指民主政治的运作是一个过程,也表明民主制度本身的形成和发展也是一个历史的过程。对中国这样一个人口众多、各地社会经济发展不平衡且有着长期的封建专制影响的国家,民主建设不可能是一蹴而就,期望在短短的20多年时间就使人口达九亿的农村完成民

主建设的目标本身就是不现实的。更重要的是,在任何国家,民主制度都不是也不可能是完美的,理想的民主只能是存在于理想之中。民主是个好东西,但民主不是万能的,它不能解决一切社会政治和经济问题和矛盾,更不要期望村民自治和基层民主会立马带来农业增产、农民增收和农村的富裕;民主也绝不意味杜绝非民主行为的出现。事实上,抑制、防止和消除这些非民主行为恰恰是实行民主的理由和根据。

从实践来看,经过近20年的实践,我国农村普遍完成了从人民公社制向村民自治制的制度性转换,村民自治制度也完成了基本的立法和普法工作。作为农民群众的自治组织,也是农村基层基本的组织与管理制度,村民委员会已经在全国农村普遍建立起来。尤其值得关注和肯定的是,村级民主选举、民主决策、民主管理的制度日益规范,村级民主选举开始从动员选举发展到农民的自动参与、从等额选举到差额选举、从组织安排到自由竞选。村级民主公开性、公正性和竞争性在不断增强。村级民主对农村基层党组织及基层政权组织的民主日益显示出积极的推动作用。在村民自治和民主选举的背景下,为了确保扩大村支部的民意基础,增强党的合法性及巩固党的领导地位,一些地方也开始探索用两票制等方式改进党支部的选举方式,加强支部自身的民主性。村民自治及民主选举的实施,对乡镇体制产生重大影响。一些乡镇进行乡镇长及乡镇党委书记的直选实践。这些表明,农村基层民主已经开始从村级民主向乡级民主扩展,从基层组织的民主向国家政权组织的民主推进,从一种社会自治民主向国家政治民主发展,这显然是村级民主引发的又一富有历史意义的成果。不过,我们也必须指出,无论在制度上还是在实践中,村民自治制度仍存在不少困难和问题。从历史的角度看,村民自治是在20世纪末我国改革之初及人民公社解体的过程中形成的,具有鲜明的时代特征和制度特点:

其一是“城乡分离”。改革之初的村民自治不仅没有改变城乡二元化的组织与管理体制,事实上继续延续这一体制。

其二是“村社一体”。村民委员会组织是在人民公社体制下的社队基础上建立的,也是社队组织体系的延续。如何处理村委会与村集体经济组织或社区经济组织的关系问题也是悬而未决的问题。从实践来看,大多数村根据中央的规定,村社区合作经济组织与村民委员会实行“两块牌子,一班人马,交叉任职”。这导致两个方面的结果:一方面是在集体和合作经济薄弱的乡村,村社区合作经济组织有名无实,其功能完全由村民委员会承担,事实上又重新回复到“政经不分,以政代企(经) ”的状态。以致于相当数量的村民和乡村干部只知有“村”(村民委员会) ,不知有“社”(社区合作经济组织) 。另一方面,在一些社区集体和合作经济发达的村,村社区非农产业尤其是村办企业发达,社区合作经济组织的组织形式是村企业和公司组织。在这些村,部分或大部分甚至全体村民都在村办公司和企业就业,村社区高度的企业化。村办企业和公司代行了村民委员会的职责,进而使村民委员会“有名无实”,成为“一个空牌子”。对于这些村来说,村民自治将以何种形式存在和发展? 村企业是否能成为村民自治的组织载体? 更重要的还在于,村民委员会毕竟是社区村民群众自治组织,其目标及内在的组织及运行原则与村合作经济组织的经济原则并不相同。村民委员会与村社区集体和合作经济组织的混同或者相互替代,也表明农村基层组织关系和组织体制并没有理顺。

其三是“组织封闭”。迄今为止的中国乡村社会的组织与管理体制事实上是在集体土地所有基础上形成的,乡村社会和社区具有强烈的封闭色彩。基于土地的集体所有及承包关系,农民归属于一定的“集体”,享有相应的权力。村委会组织及党支部组织也是在这种集体范围内组建起来的。集体的土地边界及产权边界也是村民、村庄及村组织的边界。这种封闭性也限制外来人员参与村委会的选举及公共事务的管理,使村委会及村民自治组织本身封闭起来。无疑,这些均是农村基层组织与管理体制及村民自治制度的内在局限。 三、社区制:农村基层组织与管理体制的创新与变革

随着我国改革的深入及社会经济的发展,今天的村民自治已经面临全然不同的背景和条件,农村基层组织与管理体制面临新的变革。

首先,国家城乡发展战略从城乡分离向城乡一体转变,要求构建城乡一体的基层组织与管理体制。改革以来的村民自治的实施并没有改变城乡二元化的组织与管理体制,事实上继续延续这一体制。在城乡基层,城市实行街道、居委会及社区体制,乡村则实行乡镇与村委会及村民小组体制,城乡之间在户籍、居住、就业、社保、教育、医疗、税收等方面的二元制度在相当程度上依然存在,农民和农村发展仍受到诸多政策上的歧视和制度上的束缚。不过,改革以后,党和国家推行了一系列改革措施,尤其是废除了城乡二元的粮食供应制度,改革户籍管理方式,鼓励农民进城及劳动力自由流动,推进乡村工业化和城市化,逐渐打破了长期城乡隔绝的局面,城乡一体化明显增强。城乡之间在户籍、居住、就业、社保、教育、医疗、税收等方面的二元制度正在消除。特别是,十六届三中全会党中央明确提出统筹城乡发展,建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。

“十一五”规划再次强调,要从社会主义现代化建设全局出发,统筹城乡区域协调发展。从“城乡分割”到“城乡一体”、从“城乡隔绝”到“城乡融合”、从“城乡二元发展”到“统筹城乡发展”,这不仅表明我国乡村建设和发展战略的重大转变,也表明未来农村发展将建立在全新的体制基础之上。未来的乡村将是城乡一体、自由流动、社会融合的和谐社会。这也要求村民自治体制及乡村整个组织与管理体制应从城乡分离的二元结构中走出来,从城乡分离到城乡一体转变,构建城乡一体的基层组织与管理体制。中共十六届六中全会在全面开展城市社区建设的同时,强调积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,其实质就在于党和国家正加大改革的力度,构建城乡一体的社区基层组织与管理体制。

其次,不断加强农村公共服务,农村服务从农民自我服务为主向社会公共服务为主转变。建国以后的相当长时期内,我们采取农业支持工业、农村支持城市