英美新公共管理的进展

新公共管理作为政府改革的一种实践活动，它发端于发达国家的政府改革，如今已经成为世界范围内各国政府实施行政改革的代名词，对各国政府的组织行为、制度变迁都产生了重要的影响。从近几年的发展趋势看，发展中国家的改革在普遍推行，在发达国家也呈现出向更广、更深层次发展的趋势。

作为席卷世界各国的行政改革浪潮，新公共管理改革的原则、改革的范围、改革的重点和基本取向，都呈现出共性。同时，由于各国的文化背景、政治经济条件的差异，改革又各呈风采，有不同的特色。本文通过介绍美国、英国、澳大利亚等发达国家最近的改革进程，展示其各自的改革特色，以便能够对新公共管理运动有更全面的认识。

一、美国的实践进程

美国的“新公共管理”改革带有明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府就开始大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯（Grace）委员会的基本职责是将私人部门的成功管理方式（如“最佳实践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。老布什政府则开始全面推行质量管理。到了比尔·克林顿时期，美国政府所进行的大规模的改革更呈现出明显的新公共管理的特色。

（一）克林顿政府的改革。

克林顿在1993年后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”，其目标确定为创造一个少花钱多办事的政府；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的纲领性文献是副总统戈尔所领导的国家绩效评价委员会（National Performance Review，NPR）的报告，即《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”），其理论先导就是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书。

随后，美国国会通过了《1993美国政府绩效和结果法案》。该法案认为，联邦事务中存在的浪费和无效率降低了美国公众对政府的信任，削弱了政府满足公民需要的能力。由于对结果和绩效的关注不足，导致了政府在政策制定等方面存在严重障碍。因此，必须要强调政府行动的绩效和结果。该法案明确了政府要达到的目标：

[2]

[1]

·要求联邦政府系统地为行动结果承担责任，提高公众对政府能力的信心；

·发动绩效改革，以引导政府行为确定项目目标、衡量这些目标所取得的绩效，并向公众公布这些进程；

·通过对结果、服务质量和顾客满意度的关注，提高政府的效率和公众责任感；

·为联邦官员提供更多关于项目结果和服务质量的信息，促使他们制定实现目标的计划，为公众提供更多的服务；

·提供更多的关于法令目标方面的客观的信息，增进国会的决策，促进联邦项目的效率和效能；

·提高联邦政府相互间的管理。

为了实现这一目标，美国政府制定了详细的实施计划，把政府改革的行动与使命分解到具体部门当中，使改革可以深入到政府的各个层面。

为了确保提供尽可能高质量的服务，克林顿政府还积极推行顾客导向的改革，认为这将对政府效能和服务质量的提高产生重大的影响。作为一种抽象的理念，它又如何引入到公共管理实践中发挥效用呢？克林顿于1993年发布行政命令，要求联邦政府设定顾客服务标准，而且服务标准必须向企业典范看齐，这项行政命令，既包括顾客服务标准的具体内容，也有各行政机关提交报告的时间和所要接受的监督。其中关于顾客服务标准，主要有以下内容：

[3]

·确认行政机关现有的顾客和潜在的顾客；调查顾客所期望的服务项目与品质，了解顾客对现有项目的满意度；

·公告服务标准，以此来进行绩效衡量；效法企业标杆，提升顾客服务标准；

·调查一线雇员面临的障碍、观念，与最佳企业水平匹配； ·为顾客提供多样的服务以及采取多种提供方式； ·确保信息、服务以及申诉制度的简明易用； ·提供畅通的顾客申诉途径。

克林顿政府的改革取得了许多成效。1997年美国全国绩效评估委员会汇集联邦政府各机构所制定的“服务标准”，出版了有史以来第一本

政府的服务标准手册——《顾客至上：服务美国民众的标准》，联邦机构为579个组织和项目发布了4000条顾客服务标准。1998年，该委员会更名为全国重塑政府合作伙伴关系委员会。

除了在政府绩效方面的改革以外，克林顿政府还在精简规章和电子政务方面进行了改革。1993年发布“规章计划评论”行政命令，要求废除过时的规章制度、表彰好的结果、寻求基层合作伙伴，联邦政府总共取消了16,000页的规章制度；1994年颁布《联邦雇员重新调整法案》，要求联邦政府1999年前裁减272,500人，并授权联邦机构“买出”雇员以鼓励雇员离开联邦政府；另外还公布了联邦采购精简法案，改革采购制度，建立整个政府范围内的电子合同体系。

（二）布什政府的改革原则。

美国政府的这一改革势头并没有随着克林顿政府的终止而停止不前。小布什上台以后，美国政府的改革仍然持续进行，2002年，他颁布的《总统管理日程》中表现了改革的决心和原则。

布什政府仍然以关注政府绩效为重点，他认为政府关注的应该是政府项目的完成、绩效和结果，而不仅仅是许诺，这是新一届政府所有官员都必须奉行的准则。他强调改革仍然是非常迫切的事情，因为根据美国总会计办公室的报告，一些联邦政府部门非常容易导致欺骗、浪费和滥用权力，这样的机构就会被列入“高风险”（high-risk）名单，10年前这一名单所列的部门是8个，如今已经增加到了22个。因此必须加大改革力度，明确改革目的。新的政府改革应以以下原则为指导：以公民为中心，而非以官僚为中心；以结果为导向；以市场为基础，通过竞争积极而非僵硬地变革。

布什总统强调政府应当是有限而积极的，政府应当关注问题并致力于解决问题。布什政府不仅制定了总统创新日程，而且特别注重执行，为此重建了总统管理委员会（the president’s management council，PMC）。PMC负责提供在不同机构和跨部门之间提供政策执行的整合机制，从而保障总统建立学习性的、以解决问题为导向的、创新的管理领导权。

布什倡导整个政府范围内的创新，改革的动力部分来自于要改变对政府低绩效和浪费的不满。政府机构应该具有纪律性、关注长期和实质性的挑战，为此，应从以下几个方面建立一个高绩效的组织：

[5]

[4]

·命令和控制型的官僚制应变得更为扁平和具有回应性； ·对过程的强调应转为以结果为重点； ·重复、无效的机构应转向更加协调；

·强化机构的知识、技术和能力，使之能够符合最终客户的需要和期望。

（三）当前美国政府的改革策略。

在布什总统的《总统管理日程》中，该报告对美国的行政发展作了明确的规划。从总体上说，布什政府改革的目的是建立一个可治理型的政府，为实现这一目标，进一步的政府改革的策略有五个方面的体现：

1、人力资本管理战略。

布什认为需要雇佣优秀的人才来从事公共服务，因此应通过改革公务员制度，建立有意义的绩效评估体系，奖励有卓越表现的人员，建立与结果之间的紧密联系。为了实现政府的使命，过去那种没有灵活性、战略组织的人力资源实践必须改变，实施积极有效的人力资本管理战略，这一战略的实施分别确定了近期目标和长期目标，近期目标是：

·人力资本战略与组织任务、核心价值、目标、目的相联系； ·使用战略人力计划和灵活雇佣、再培训、奖励等方法，发展高绩效的劳动力；

·确定“核心能力”，实施服务外包；

·法律框架应该简易，以保证在恰当时间、恰当地点为恰当的人提供服务。

与之相适应的远期目标有：增长绩效、顾客满意；适应形式、提高技能；反映灵敏、规模缩小；政府雇员满意度升高；高绩效成为联邦服务的文化内涵等。

2、竞争性采购。

布什政府认为，政府应以市场为基础，新政府不应回避竞争、创新和选择，应把竞争原则引入到政府行动中。过去的政府将自己和市场隔离开来，现在的政府改革应采取的策略是：

·提高政府机构的竞争敏感性；

·发展绩效计划以适应不断提高的竞争性的需要； ·改进和扩大竞争；

[7]

[6]