继续深化行政管理体制改革 - 龚维斌

断的为各级公务员所掌握，西方社会里面特别是发达国家里面强调的顾客导向，以人为本的理念在科学发展观的指导下越来越深入人心。

政府的绩效得到优化，各地探索的公民评价政府绩效、一站式办公等等都取得了良好的效果。建立行政服务中心、办公办事大厅、公民参与、360度评价，各地都进行了一些有效的尝试和探索。应该说丰富多彩的政府管理创新活动不断为改革注入了新的活力。

（三）存在问题

我们在回顾过去30年，我们行政体制改革取得成就的同时，我们也要清醒的看到随着我国改革开放向着纵深发展，经济体制，特别是市场经济体制不断向前推进，人民群众的需求、社会需求越来越呈现多样化、差别化、高级化的态势，利益矛盾越来越多，公民对政府的要求，特别是对公共服务社会管理方面的要求越来越强烈。如果用这样一个标准来看应该说我们现行的行政管理体制改革还存在着诸多亟待解决的问题，我归纳了大概有四个方面的问题。

1、在政府职能转变上还不到位，存在着越位、错位和缺位的问题

一个是在政府职能转变上还不到位，存在着越位、错位和缺位的问题。例如我们一直强调的政企要分开，政事要分开，但是实际在实践里面，政企不开、政事不开的情况还比较普遍，一些地方还热衷于经济建设项目、投资和GDP增长速度，对于社会管理和公共服务重视不够。

尽管我们这几年从中央到地方强调要树立科学发展观，要强调以人为本，全面协调可持续发展，要不以GDP为唯一追求的目标，政府要为经济发展创造良好的环境——法制环境、人文环境，要为经济发展搭台，搞好基础设施建设，把更多的精力用于教育、卫生、文化体育、社会保障、社会治安安全管理生产等等方面，但是我们到地方去调查发现，这个转变的过程是十分痛苦的，应该说这个路还是很长的。我们现在有一些地方应该说还有相当一些地方还是以招商引资，层层分解任务，下达指标，组织部的同志，宣传部的同志都有招商引资的任务，直接插手具体的项目审批、建设。

2、在组织结构上存在着机构设置不合理、行政层次偏多、职责交叉重复、中央与地方事权划分缺乏明确界定等问题，解决起来比较困难

第二个方面的问题是在组织结构上存在着机构设置不合理、行政层次偏多、职责交叉重复、中央与地方事权划分缺乏明确界定等问题，解决起来比较困难。

（1）机构设置不合理、职责交叉重复

今年开始的第六次机构行政管理体制的改革，一个方面就是要解决机构设置不合理的问题。我们有一些部门职责划分过细，部门之间职责交叉。所以有的同志说了像一个水，城市里面地下水可能归建设部，河里的水归水利部，污水归环保部门，海洋里面的水归海洋部门，所以几部门治水。甚至于有的同志开玩笑说，说有一个花，牡丹花可能归林业部门管，菊花归农业部门管，荷花归水利部门管。食品卫生方面，尽管这次国务院机构改革加强了这方面的职能。

农业、农产品的生产环节有农业部去管，养个猪归农业部去管。宰杀可能质监部门管，流通可能是由卫生和工商部门去管，甚至还有商务部门。所以一个事情上面多个部门去管理，多头管理，而且界限不是非常清楚，所以前一些年在交通方面就出现了依法打架的情况。我们有课题组的同志下去调研，在高速公路上发现触目惊心的现象，面对一起交通事故公路局的执法部门要来拖车，公安交警也要来拖车，双方僵持部下，为了曲曲拖车费大打出手，而且事后协调起来非常困难，各有各的道理，各有各的依据，而且都有自己的法律依据。公安、交警依据的是道路交通法来执法，那么公路据的执法部门，执法大队依据的是公路法。所以这里面，这种机构设置不合理、职责交叉的问题，这些年虽然得到了一些重视，但是在实际生活里面仍然比较广泛的存在着。

（2）行政层次偏多

另外，行政层级过多，现在这些年学界实际公众里面反映比较大的，一个是地级市管县，市管县这样一种模式。从1982年以后，当时的初衷是为了以市代县，加强城乡统筹。把农村的县，很多农村的县划归了地级市来管辖，希望是以城市带动农村发展。但是结果在实际发展过程里面，在一些地方出现市管县变成市卡县、市压县、市刮县，市县矛盾比较突出。所以这些年来在一些地方的行政区划调整里面也引发了一些矛盾，所以如何改革我们也做过一些调研，意见不是十分统一。但总之市县矛盾，市县之争反映的是行政层级过多，我们地方政府本来是四级，本来应该是三级，从宪法上规定，省、县、乡，但凭空多出来一个地级市这么一个没有法，也没有依据的说法。我们在调研里面县里面同志对地级市反映意见比较大，地级市同志也强烈他们存在的合理性。

第二个在行政层级上现在的焦点，就是乡镇一级政府去留的问题。学界有不同的主张，有的人甚至极端的表示要把乡镇政权撤销，觉得没有存在的必要。理由是现在农村人口越来越少，交通通讯比较方便。税费改革以后乡镇政权作用比较弱化，所以为了减轻农民负担，减少行政成本，有人认为应该把这一级撤了。当然有第二意见，应该是把乡变成县的派出机

构。

还有一种意见认为，随着这几年新农村建设蓬勃发展，随着我们乡镇机构改革的推进，这几年我们是撤乡并镇，乡管辖的面积越来越大，应该说乡一级政权有存在的必要。

而且有一些同志认为现在乡一级政权并不完整，很多权利已经被垂直部门上收。所以需要放权，需要还权给乡镇。与乡镇相关的就是城市街道去留的问题，我刚才简单给大家介绍一下行政层级偏多也是现在行政管理体制改革存在的一个焦点问题。

（3）中央与地方事权划分缺乏明确界定

另外中央和地方，地方各级政府之间权利的划分边界不是很清晰，后面我还要说这个事。这个权利的划分不仅仅体现在事权上，与事权相关的是财权，是人权，应该说界定不是很明确。现在在上下管理方面很多不是依照法律的规定，因为这个划分并不清晰，只能是靠行政权利自身以上压下，这种压力的方式来进行管理。

3、在管理方式还存在着决策民主化程度不高、透明度不够、随意性较大、责任机制不健全的问题，存在着依法行政水平不高、绩效考核标准不科学、行政成本居高不下等问题 行政管理体制改革现在当前存在的第三个问题是在管理方式还存在着决策民主化程度不高，透明度不够，随意性较大，责任机制不健全的问题。少数的领导干部个人说的算，集体决策变成了一把手说的算，部门决策，部门利益占上风。所以有的人形象的说，但是这也是比较极端的说法，说现在有一些领导成了几拍干部，拍脑袋决策，拍胸脯保证，最后是拍屁股走人。存在着依法行政水平不高、绩效考核标准不科学、行政成本居高不下等问题。解决好这些体制问题是当前面临的艰巨的任务，这是三个主要的问题。 4、政府管理和服务效果上，群众满意度有待提高

由于职能转变机构设置和管理方式方面存在着问题带来的行政管理体制的第四个问题就是政府管理和服务的效果上群众满意度有待提高。有学者算，说每年公款吃喝几千个亿，公车几千个亿，公费旅游，出国几千个亿，但是到底是多少也很难准确的统计出来。但不管怎么说这些数据从一个层面反映了我们现在公共财政里面很多一部分，很大一部分，相当一部分是用于政府自身的花销，用来吃饭，而没有用来建设和发展，用来为老百姓提供公共产品。现在在一些贫困地方看到，政府办公大楼盖得越来越漂亮，而学校却破烂不堪。这次大地震，国内外媒体和公众提出了一些质疑，为什么倒的很多是学校，我想这应该值得我们反思。

另外，我们行政效率不高，办事难办，过去所说的政府机关门难进，脸难看，事难办，

这个情况并没有得到根本的扭转。我们在一些地方出现群体性事件，比如说前一段实践贵州出现的瓮安事件，6.18事件，云南的孟连事件，很大一部分原因是我们基层群众对干部的作风粗暴，态度恶劣有怨言，不满意。

另外政府的公共管理和公共服务不到位，管理不公，贪污受贿，一些政府和官员的公信力不高。

这里有一些数据，《小康》杂志有一个调查，有一个连续三年的调查，社会团体和专家进行合作在社会上面进行调查。调查政府公信力的得分2004年是60.4分，2005年是60.5分，2006年是60.6分。虽然我们看到这三年明年都涨一点，0.1分往前走，但是我们要看到得分刚刚及格，应该说我们政府的公信力并没有得到绝大多数老百姓的认可。网络一个调查政府官员被80.3%的网民选为信用最差的人，当然我们说网络、网民这个群体是特定的群体，他不能反映整个社会全部的民意，但是毕竟它是一种舆论，值得我们重视。这是我们讲的改革开放30年来我们当前行政管理体制改革取得的成就和存在的问题，改革开放30年来我们也在前五次改革里面积累了一些宝贵的经验。

（四）基本经验

那么，我学习了一下，做了一些思考，大概有九条经验。 1、必须建立与市场经济相适应的行政管理体制

第一，行政管理体制改革必须建立与市场经济相适应的行政管理体制，改革的目标是要与市场经济相适应。政府职能和管理方式不转变，现代市场经济体系也难以真正形成。 2、必须树立和落实科学发展观，全面履行政府职能

2003年的非典疫情给我们提出了重要的课题，也给我们提出了重要的启示，就是在抓经济调解和市场监管的同时要更加重视社会管理和公共服务，在做好常态管理的同时要加强政府应急管理体制、机制和法制建设。当然这几年，特别是从SARS以后，我们政府对社会管理和公共服务以及应急管理得到了前所未有的加强和重视。

3、尊重和发挥地方和基层的首创精神，重大改革要在试点和总结经验的基础上推开 这也是中国这几年取得各项改革成功的非常重要的方面，因为中国比较大，一项改革坐在家里设计非常好，下去推广就有可能碰到问题，所以我们很多改革应该说是自下而上的，经过实践检验以后，试点以后取得成功，在大面积推开。