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我国地方政府公共政策有效执行的对策研究
1 公共政策概述
1.1 公共政策的概念及主要内容
1.1.1 公共政策的概念
公共行政学的创始人之一，伍德罗.威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，并由行政人员执行的法律和法规。加拿大学者戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。政策科学的主要倡导者和创立者，拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。托马斯·戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。美国学者弗兰克·费希尔在《公共政策评估》一书中指出“我们将公共政策界定为对一项行动的政治上的决议，目的在于解决或缓解那些政治日程上的诸如经济、社会、环境方面的问题。不论公共政策是通过政治辩论还是正式的投票来形成，都涉及到对要实现的目标以及实现这些目标的手段两个方面的问题。”而国内很多知名学者基于公共管理的理念，认为公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。 1.1.2 公共政策的主要内容
公共政策包括5个要点: (l)公共政策主体
公共政策主体主要指的是参与或影响公共政策的制定、执行、评估的个人、团体或组织。主要包括执政党（中国共产党）、立法机关（人大、政协）、行政机关（政府）、司法机关（两院）、行政性事业单位、非政府公共组织、利益集团、公民、大众传媒和现代政策研究组织。
(2)公共政策目标
公共政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有公共政策问题而采取的行动所达到的目的、指标和效果。公共政策目标首先是理想和现实的结合，它的目标体是价值选择的体现。公共政策的基本目标包括：增长、效率、稳定（充分就业、物价稳定、国际收支平衡）和公平。
(3)公共政策过程
公共政策过程有广义和狭义之分：广义是指从政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策终结为止；狭义是指从确认政策目标到抉择政策方案的过程。前
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者从宏观的角度，关注问题从确认到政策终结的一个完整周期；后者从微观角度，研究政策方案的决策过程。
一般认为，公共政策过程主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结、政策监督五个方面。
(4)公共政策形式
公共政策的的形式构成包括横向结构和纵向结构。
在横向结构上，公共政策是由立法决策、行政决策和司法决策三种形式构成。 在纵向结构上，公共政策是由中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策构成。
我国的公共政策的形式构成有党的政策、人大决策和行政立法。 (5)公共政策功能 公共政策的主要功能有：
①管制功能:政策问题的解决，可以通过政策对象不做什么来达成政策目标。 ②引导功能:为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。公共政策的引导是行为的引导，也是观念的引导。
③调控功能:政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。
④分配功能：公共政策具有价值或利益的分配功能。
1.2 公共政策有效执行的必要性
在现代社会中，政策因素己经渗透到社会生活的各个领域，几乎没有哪一个现代化国家不是通过政策来进行社会管理活动的。政府作为权威性的社会公共权力主体，对社会事务管理的主要手段和方式就是公共政策，能否制订出切合实际的政策以及能不能有效地推进和贯彻这些政策，是衡量一个国家政府行政工作能力大小强弱的重要标准。公共政策执行是实现公共政策目标的根本途径，但正确的政策方案要变为现实，有赖于高效的政策执行，如果没有政策执行，政策目标得不到实现，因而政策也就失去了其存在的意义。
1.3 公共政策有效执行的国内外现状及经验借鉴
1.3.1 公共政策有效执行的国內经验借鉴
（1）注重政策宣传
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我国的各级党组织和政府，都是以宣传、贯彻、落实中央的路线、方针、政策为其首要职责的，在长期实践中，积累了丰富的政策执行的经验。例如，认真学习、领会上级政策，组织专题性的会议学习相关政策文件，加大政策宣传形成全社会学习政策内容的氛围，以及调动起公众参与政策执行的积极性。现在，我国政府越来越多的依靠网络作为政策宣传的手段，增加政策执行的透明性和公众参与性。例如在两会期间，公众通过人民网等相关政府门户网站向两会代表表达意愿，政府也通过网络对政策进行及时的宣传和反馈，电子政务已经成为我国公共政策执行宣传的重要手段和发展趋势。
（2）重视政策试点
我国对政策效果进行全面考察和判断的方式多种多样，最具创造性的是开展政策试点。政策试点强调政策在正式推行前，先选取具有代表性的地区的组织进行小范围试点，在此期间政策的制定者与执行者需要共同参与，及时反馈从实践中获得政策效果的第一手资料，并及时对政策措施加以调整和完善。政策试点的目的，是通过对政策执行过程的监控，系统收集政策实施所带来的社会各方面的变化和公众对政策的反映，对政策的有效性从理论到实践进行检验使得政策推广更加科学和有针对性。这种实践中对公共政策进行评估的方式有诸多优越性，但也有一定的局限性。其局限性包括三方面:一是对试点的地区和组织的选择上是否有代表性，能否包括政策执行铺开后可能遇到的各种复杂情况；二是在进行试点时投入的人力、物力达到的标准做到量化和清晰化；三是政策执行的外部环境的变化对试点结果推广可行性都有一定的影响。
(3)加快政策执行法制化建设
改革开放以来，我国行政管理制度化法制化建设发展很快，我国的法律体系正在不断完善，已经逐渐形成了从人治到法治的转变。我国以依法行政为主导、体现中国特色的行政管理法制化模式己初步形成，行政管理已踏上从人治走向法治的轨道。依法行政原则、越权无效原则、比例原则、正当程序原则等观念逐渐深入到政策执行者的意识当中。
1.3.2 公共政策有效执行的国外经验借鉴
在西方民主制的条件下，公共政策执行是一个理性过程与互动过程的统一，这两个过程的矛盾统一，直接推动着公共政策执行的科学化和民主化。为了实现这一目的，西方主要国家逐步建立起政策执行前的信息咨询系统，政策执行中的
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责任监督控制系统，以及政策执行后的评估反馈系统，逐渐将政策执行纳入到科学化的轨道。与此同时西方国家的立法部门与司法部门则强调公共政策的民主价值，强调行政与政治是分不开的，公共行政必须对行政权力进行有力的约束。因此，西方主要国家普遍实现了公民参与政策制定与监督的制度化，实现了公共政策执行的程序化与法制化。
20世纪80年代以来，西方公共政策执行组织出现了日趋地域化、专业化、社会化的发展趋势。在美国有相对独立的专业化法定机构执行公共政策，这些法定机构的基本特征是依法设立，承担具体执行性职能，业务相对独立。
西方主要发达国家没有出现我国普遍存在的“规章打架”问题，这与政策执行中政府对其职能部门执行决策的监控力度有较大的直接关系。美国的行政管理与预算局对联邦内各内阁部门与独立机构都有规划、协调、控制和分配资源的职能，各职能部门所有的预算编制要经过该部门批准，才能送交国会。
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