公立中小学内部结构治理

重点通过保障学生合法权益、维护家长切身利益来弥补中小学管理体制中的“缺位”。

——执行机构。执行机构负责学校日常事务管理，是学校内部的最高行政机关。执行机构应由校长为首的一整套高效的职能部门组成。校长是学校日常教育、教学等工作的行政最高长官，全面主持学校经营管理工作，组织实施董事会的决议，其他专业性强的诸如教学管理、德育管理和后勤财务管理分别由分管的副校长负责。校长实行董事会聘任制，依照章程和董事会授权行使校长职权，并对董事会负责。

——监督机构。监督机构是学校内部权力结构中最重要的一环，目的在于实现学校内部权力的分配与制衡。监督权指向的对象是决策权和执行权。建议设立学校监事会。监事会是学校的监督机构，由学校党组织代表 、工会代表、教师代表、学生家长代表等人员组成。监事会依照法律和章程对董事和校长行使职权的活动进行监督，防止滥用职权。在学校内部要不断完善校务公开制度、民主监督制度、听证会制度、民主党派座谈会制度、干部考核制度。

在世界各发达国家，中小学普遍都设置了“学校评议会”“家长委员会”等审议、咨询机构。他们有权参与学校大政方针的制定过程，选举或推荐校长、审议学校的经费预算、机构设置、人员调整、课程设置等。

概述上文，调整好学校内部权力结构的关系，就是要要完善学校内部治理结构，建立起决策、执行、监督相互独立、相互协调的学校

治理模式。

二、公立中小学与教师之间的法律关系及其调整

在我国计划经济时代，国家统一管理教师，公立学校的教师是由国家或地方教育机关委任的，是一种行政任命制：公立学校教师被定位为国家干部，实行的是一种计划录用、行政任命和调配相结合的教师任用制度。教师的薪金也是由国家或地方财政支付的。无特殊情况学校则无法变动教师的基本劳动报酬。学校受政府的委托行使公权力，对教师进行管理。公立学校与教师的地位是不平等的，它们之间是一种管理与被管理的关系。因此，公立学校与教师之间的法律关系实质是内部行政法律关系。

随着《教师法》与《教育法》的相继颁布，原有的内部行政法律关系被打破。1993年颁布的《教师法》明确规定：“学校与其他教育机构，应当逐步实行教师聘任制度。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校与教师签订聘任合同，明确双方的权利、义务、责任。” 1995年颁布的《教育法》第三十四条规定：国家实行教师资格、职务、聘任制度，通过考核、奖励、培养和培训，提高教师素质，加强教师队伍建设。” 根据我国现行法律有关规定，教师与学校之间为聘任关系。在聘任制下，教师已由国家工作人员变成了自由职业者，作为自由职业者，教师与学校不再是以前简单的内部行政关系。学校与教师的关系由原来的“行政关系”走向“契约关系”。公立学校与教师之间的法律关系出现了一些新的特征：①法定性；②管理性；③平等性；④程序性。在聘任制度下，在双方签订合同时，遵循契约自

由的原则，更多地体现私法色彩；在签订合同之后，遵循公共利益优先原则，具有浓厚的公法色彩。这种聘任关系的法律性质，是公法关系还是私法关系？有学者将其定位为公法关系。其法理依据在，公立学校属于公法主体，教师与公立学校之间的关系具有特殊性。 受聘于公立学校关系的教师，虽然不具有公务员身份，但他们从事的是公益事业，以实施教育这一公法为目的，且工资待遇由国家保障，他们需要职业身份上的安全感，这一聘任关系“由于适用法规如教育人员任用条例等多具有强制性、公益性和公法性，且契约标的内容乃为实现国家教育高权之任务，?? 也有学者认为，教师与教育行政主管部门或学校签订聘任合同，教师与学校之间的关系既有基于合同这一手段所确立的私法关系，也有管理这一权力手段所确立的公法性质。 本文认为，目前，在我国教师法律地位处于模糊状态下，公立中小学与教师的关系已不再是简单的内部行政关系，但也不完全是一种契约关系或民事关系，而是两者兼而有之，或更偏重于公法关系。

鉴于目前学校与教师法律关系的模糊性，要调整好两者之间的关系，还有赖于国家对教师身份的明确法律定位以及完善现行的教师聘任制。学校与教师的关系关键还在于处理好校长的管理自主权与教师的教学自主权的关系。教育教学工作是学校工作的中心，教师是教育教学工作的主体，教师有权参与学校的决策与管理，行使相应的权利。教育教学领域的专业性决定了学校不能完全用行政决策和行政命令的方式来进行管理，而应由教师自主地决定与实施。

三 、公立中小学与学生之间的法律关系及其调整

学校教育是国家教育的主体，学校是相对独立的组织教育教学活动的法人实体。因而从法律的角度看，学校与学生的关系，就是教育行政主体和行政相对人的关系。从这一法律关系出发，学校与学生又构成了教育与被教育、管理与被管理的关系。

传统意义上，在德国、日本等国，各级公立学校在法律上属于一种公法上的营造物，其与学生之间的法律关系，过去认为是行政法上的营造物利用关系，而属于特别权力关系。因此，学校在没有法律明文或法律授权规定下，可限制学生的基本权，并且学生对此在学关系争议，也不得请求司法上的救济。何谓特别权力关系(besonderes Gewaltverh?ltnis)？系指基于法律上的特别原因，为达成公法上特定目的，于必要范围内，一方取得概括支配他方的权能，他方对之负有服从的义务，而以此为内容的法律关系。随着社会的发展与学生权益意识的增强，特别权力关系理论逐渐被扬弃，有学者主张将“特别权力关系说”改为“特别法律关系”，甚至还有学者主张放弃特别权力关系，而改为“一般权力关系”以及“在学契约说”。

目前，一般认为学生与学校之间的法律关系为特别法律关系，属于公法上的法律关系。 也有学者认为，当前，随着公立中小学与学生的关系已经由大一统的行政关系向多元化的学校与学生关系分化，其中包括管理关系与契约关系。管理关系表现为：公立学校相对于学生享有强制性与支配性的管理权，这种管理权利（力）为我国的法律所明确授予，涉及学籍管理、毕业证书发放，对学生的奖惩等。日常管理主要指公立中小学通过教师的具体教育教学行为实施对学生的

日常行为进行管理。契约关系表现为：公立中小学作为独立法人，可以参与民事活动，享有民事权利和承担民事义务。公立中小学与学生之间在食宿、学校设施的使用、一般买卖交易等方面存在的关系就是这种带契约性质的民事关系。此外，学校在教育教学活动中侵犯学生的人身、财产权益及其他合法权益时，学校与学生之间也构成一种民事关系。

针对当前学校与学生法律关系存在的模糊性，有学者建议，将我国公立学校与学生的关系进行法律调整的前提是对公立学校与学生的关系进行分类，并清楚界定每一类关系的性质。对于学校具有公共性的行政权力行为，应纳入行政法调整的范围；对于学校自治性行为则不由行政法调整。

概括上述不同的观点，本文认为，调整学校与学生之间的法律关系，一方面，要有利于学校对学生的管理，相对于学生而言，学校公权力的主体地位不可动摇。由于学校地位的特殊性，我们不能完全将学校等同于一般的行政主体，将其拥有的权力与一般公权力混为一谈。另一方面，在某些领域，学校与学生之间是一种契约关系，所以，学校要充分保障学生的合法权益。