行政监察学 论文

行政效能监察现状和改革措施分析

——构建高效、廉政、责任政府的现实选择

[摘要]：行政效能监察是我国政府建设的重要组成部分，但是目前仍然没有被放在国家监察制度建设的突出的地位，导致公众对行政效能监察知之甚少。行政效能监察与促进廉政建设紧密相连，对推进政府行政效能提升，提高行政效率，建设责任政府具有重要的意义和现实作用。目前我国突发性事件频发，官员腐败，地方政策执行不力，行政效能低下等现象，越来越多被媒体网络揭露，这些都促使政府必须加强行政效能建设来提高政府的公信力。而许多事实证明我国行政效能监察仍然处于完善阶段，还有许多不完善、疏漏的地方，亟待科学化、规范化。行政效能监察改革是我国监察制度完善的必经阶段。 [关键词]：行政效能;监察;责任政府;改革

中国正经历着翻天地覆的改革，痛苦的转型期。承受的不仅仅是公众，还有政府面临社会各界的压力，对于如何构建一个符合新型现代民众需求的政府是我国的当务之急。如今全球化时代，各国改革的压力，民主化的进程，政府理论和公共管理领域的革命也让我们政府不得不作出面对新时代的变革。虽然政府已经在很多领域开始动手术，但大多都不是深入体制内的，如何建设一个高效、廉政、责任政府。我认为行政效能监察将发挥着必不可少却日益重要的作用。行政监察是指各级政府通过所属专门机构对国家机关，公务员和国家行政机关任命的其他人员的行政行为进行综合的监督监察。它本身就是政府对自身的一种内部督查机制，而行政效能监察是行政监察的最重要的组成部分，行政效能监察与我们普通民众的生活息息相关，而且最能通过效能监察看到一个政府的执政水平和廉洁，行政效率，行政业绩。现代社会对政府的监督也因媒体和网络工具的泛滥，从而使政府不得不公开透明化。

行政效能可分为政治效能、行政效能、文化效能和社会效能四个方面。行政效能监察：有利于改善行政管理，提高行政效能，建立高绩效政府；有利于推进改革开放，提高管理水平，促进经济发展；有利于加强党风廉政建设，有效预防

①

腐败；有利于推进依法行政，促进依法治国方略的实现。

一、行政效能监察在促进政府建设方面的重要作用

（一）行政效能监察促进政府高效建设

行政效能既要求行政效率的快捷，又要求行政行为的规范合法，对提高政府公共服务水平和公信力有着不可忽视的作用。现代公民的受教育水平普遍很高，加上互联网的巨大传播和共享力，民众掌握了远远比以前更多的关于民主、政府、社会组织的一些和新观念和理论。公民对政府的要求更高，他们倾向于个性化，优质化的政府服务。但是从目前我国政府效能监察建设来看，显然效能监察还是没有放在战略地位。我国目前政府部门还存在着很多效率低下，资源浪费，政策决策失误，执行不力等行为。但是从我们政府历年来的行动可以看出，对这些政

①

引用自杜兴洋主编《行政监察学》[M].武汉大学出版社2008年10月第1版关于行政效能监察的章节 。

府机关及其工作人员的失职、渎职行为都只是打游击战，没有一个系统的监察体系来督促相关政府部门加强行政效能建设。行政机关行政效能的高低主要表现在四个方面：一是行政业绩，二、是事务性行政效率，三是职能性行政效能，四是行政成本。行政机关的行政效能影响到政府在人们心中的形象，而且行政效能监察能够促使行政机关提高行政效率，规范行政行为，并产生社会效益，降低行政成本。

（二）行政效能监察是构建责任政府的重要步骤，是国内发展环境的要求 我国目前突发性事件频出，严峻考验着政府的执政能力，威胁着政府形象，

对于这些突发性事件，政府已经无法再遮遮掩掩，强大的曝光力量让政府必须去承担其责任。责任是政府必须的义务，委托——代理理论认为政府是代理人，人民是委托人，人民赋予政府管理国家的权利，既然政府拥有人民的给予的权力，政府就不仅仅是对公众负责，也是对政府作为人民行使权力代理人的使命负责。行政效能监察可以加强和改进政府机关的作风建设，提高政府的工作效率和质量，树立正确的责任观，效益观，明确各自所应承担的行政责任。行政效能监察通过纠正违反职责和法律、法规、制度的行为，查出失职、渎职案件，解决不认真履行职责，失职、渎职问题。行政效能建设必须依赖于行政问责，行政问责理念是建立责任政府的前提。而行政效能建设，是最能够改进公务员的工作作风，提高他们的责任意识。关于行政效能监察，美国有一条法则，除非能证明媒体存在着实际的恶意，否则对公职人员的报道即使有不准确的地方，也免受司法追究，美国赋予全体公民最大限度的知情权和政府官员最小程度的隐私权②。而现今，在行政效能监察方面我们政府信息还不够公开，一般媒体是政府的喉舌，人民很难从正式的新闻中获得真实信息，民主的权力还是没有充分还给人民。 政府部门目前责任意识非常浅薄，不仅没有树立起全心全意为人民服务的思想，而且甚至把人民当做敌人，当做升迁路上的绊脚石，更是成为他们谋取私利的工具。比如在对信访制度的建构方面，我国的举报人要求实名制，结果，官员个人公报私仇的现象屡出不鲜，导致上访群众被关押、软禁，殴打，甚至遭受死亡威胁。建设责任政府，必定要加强行政效能监察，效能监察能够促进地方政府落实作风建设，工作效率和质量，健全维权机制，杜绝部分政府不作为，部门推诿扯皮现象，自动响应去维护群众利益。从而改变行政效能监察的被动地位。 在构建责任政府方面，我国目前行政效能的障碍有：政府内部职责和权限不清,中央政府和地方政府职责和权限范围的模糊性；部门职责和权限范围不清，造成相互推诿扯皮；责任主体的模糊化和虚化，责任划分不清，个人责任和集体责任不清； 一把手全权负责，管人和管相脱节。我国长期形成的集体决定，集体负责容易导致部分领导不顾后果，轻率决策，或滥用权力、专断决策，一旦决策失误，又容易使部分领导推卸和逃脱责任。许多形象工程，豆腐渣工程，决策失误都是集体讨论，齐抓共管的产物，行政问责主体难以界定，相关部门到底是那些部门，责任追究对象总是以有关责任人，界定过于模糊。所以行政效能监察

【1】

将推动我国责任体制的完善。

（三）行政效能监察能够从根本上预防和治理腐败

目前我国的官员腐败现状不容乐观，在新的时代变化下，一些官员腐败呈现

美国国会1966年和1967年分别通过《信息披露法》和《阳光下的政府法》，其中《信息披露法》规定，美国任何一位公民有权看到除法律特别禁止的所有联邦或州政府的文件，而且实现这种权力无须任何必要的理由和请求。

②

出新的特色，手段多样化，腐败基层化。然而这一切不仅仅只是官员本身的道德意识和体制结构调整所能改变的，反腐是一个长期的过程，而现在必不可少的就是行政效能监察。行政效能监察作为一种管理手段，其主要对象是行政机关及其公务员不作为和乱作为问题，即通过纠偏治懒、保廉提校，规范公职人员的行政行为，促使政府职能转变，尽快形成行为规范、运作协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。只有从规范行政行为开始，才能逐渐减少腐败的蔓延。我国目前很多公共事件，比如禁烟措施的失败，食品安全问题的屡出不穷。不仅暴露出了政府在行政效率，行政政绩，行政效能方面的短板，同时更揭露了背后的利益链条，这是腐败的根源。行政效能监察通过廉政监察发现问题，从中找出行政管理工作中的漏洞，并从这些问题入手，进一步规范政府及公务员的行为，起到预防腐败的作用。同时，行政效能监察是监察工作的触角伸向更广泛的领域，有利于监察机关掌握更多的情况，从中发现和扩大案件线索，起到揭露和惩处腐败分子的作用。行政效能监察从过程监察入手对行政行为实现事前、事中监督，解释发现问题，提出改进和纠正措施，从源头上预防腐败现象的发生。 （四）行政效能监察是和其他行政监察形式相互配合的

从廉政监察，执法监察，和效能监察三者的关系来看。廉政监察是效能监察的基础，效能监察的开展有利于深化廉政监察，执法监察是行政监察的工作方式，是实现廉政监察和效能监察的工作手段。效能监察不仅能够和廉政监察，执法监察起到相互配合构成严密监察体系的作用，也是检验行政监察效果的重要环节，通过效能监察可以找出行政监察的漏洞和弊端，以弥补不足之处。行政监察只有落实到实处，通过效能监察的最终考验才能体现它的重要意义和价值。

二、目前政府在行政效能和行政效能监察方面存在的问题

（一）行政效能方面

1、我国普遍存在行政方面存在政令不通的问题。地方政府或国务院相关部门经常有令不行、有禁不止、我行我素，搞“上有政策、下有对策”的行为。“上有政策，下游对策”、“管出素质，素质出官”。公务人员以权谋私，滥用公权力，不遵守国家法律法规，越位缺位错位现象屡出不鲜。

2、现在地方政府常见的行为是象征性治理、话语治理和数字信号屏蔽。此种行政行为将导致政府公信力下降。信号理论解释框架认为，信息不对称或不完备条件下行为人自身效用最大化这是人类普遍现象，象征性治理运行机制对基层政府而言，实施治理最廉价的方式就是口头宣示，虚称自己的治理能力高，很容易做到象征性治理。后果就会导致治理不足，缺失。比如，资金密集的形象工程，满足部分人需要而对大多数人无疑，投资巨大的巨型生产企业，可带来短期政绩，但是从长期来，可能照成资源不合理配置，影响可持续发展。话语治理主要是通过传达上级精神的和发文件实行的通过开会进行时事治理是地方政府行动的一种重要形式。当此类信号行不通时，另一种信号，如纸面数据、CPI\\GDP形象工程面子工程宣称克服官僚主义，改进政府工作作风让人民对它产生观念好转。最高级的数信号屏蔽，信号屏蔽是最终手段，阻挠群众上访，追求政绩面子工程，

【2】

打击摊贩，掩盖地方重大事件等等。官场常用的的手段暴露出来我国政府效能方面诸多问题。

3、官员最关心的是他们的政绩能否得到提升，起码不被降职。因为政绩考核影响升迁，而政绩考核指标一级级分解到最后，就成了纯粹性数量性，经济性。

从而使政府机构成为商业机构，追求利益最大化，成为彻底商业性组织（也就是过分追求经济增长的目标考核标准，从而使经济被增长，目标绩效考核被扭曲）。一般我国的行政体制是下级对上级负责，上级为了避免下级犯错的丑闻带来的不利，往往会袒护下级。干部定期交流制，定期易岗，异地调动，任期不满通过主动调离或被调动救火，从而逃避责任。这种制度和目标考核相结合，容易造成权责分离，提高了象征性治理的几率。此类现象是政府官员责任意识缺失的表现，更是我国治理混乱的源头。

（二） 行政效能监察方面

1、主要表现为以下几个方面：1、思想认识不到位，重视程度不够，党政干部主动监督和主动接受监督的意识还不强效能监察对象选择比较随意，影响行政效能监察权威性2、组织力量不够：监察人员总量不足；效能监察队伍结构不优；监察机制不灵活；行政效能监察机构的独立性和权威性不足3、法制不健全，缺乏必要的效能监察标准和可供操作的细则，缺乏对监察机关及其工作人员的制约（主观主义、官僚主义、不负责任、怕担风险，包庇纵容等行为常见）4、运行机制不完善：行政效能监察主体单一，工作机制运行不完善；5、工作方法滞后，难以满足行政效能监察事前、事中监督的需要；缺乏统一的考核指标体系。

2、目前监察机制对道德问责不够，官员生活作风不正，无人去追究。行政监察只是正对滥用职权的违法行政行为，而不是针对无作为的行政行为。问责机制只对大事问责，对小事不过问；而且仅限安全腐败领域，重大事件，对于地方政府的行政效能建设报道很少。所以，行政效能监察应该全面，而不是片面的。行政监察部门要发挥常规性监察力量，而不是只在重大事故发生后才发挥行政效能监察部门的力量。

三、如何加强行政效能监察建设？

（一）加强行政效能监察工作的重视和宣传

1、要加强对行政效能监察工作的宣传，使社会公众能够知道政府的行政效能是和他们切身相关的。要充分保障公众知情权。舆论监督的实施效果主要取决于公民的知情权和公共权力运作透明度。比如对政府的一些预算以及资金使用状况，我们公民以前都是未曾关注到的，只是这两年互联网的普及，网络和媒体的力量给了公众一个巨大的监督平台，更是在网络这个透明的平台上，各地政府才纷纷应舆论压力，逐渐开始建设阳光政府，透明政府，把三公支出，部门领导人个人信息公示到网上。行政效能监察部门不能依靠自身力量，而必须依靠广大群众的力量只有充分地把政府行政信息公开才能促使政府更加廉洁、高效地负责地为百姓做实事。同时公开行政效能的监察信息，才能充分发挥监察的作用，不然很容易出现效能监察机关暗箱操作，包庇，纵容的行为。 2、行政效能监察对监察对象的选择要有制度化的规定。“谁决策，谁负责，”原则建立健全责任追究制度要建立健全公众参与，专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。目前政府官员普遍存在不求有功但求无过的懒政行为，政府行政效能监察不仅要求无过，更要突出强调机关工作的效能监察。比如，武汉市政府今年推行治庸计划，通过大规模的问责淘汰了一大批不负责，不遵守工作记录，慵懒作风不依法办事滥用职权的官员。但是官员治庸应常规化，制度和，才能从根本上提高政府部门的行政效率。 同时，应该加强行政文化建设，让政府效能建设深入官员的头脑里。