完善我国信用评级机构监管之探究

的规定，从注册登记、信息披露等方面强化对其监督。①2007年次贷危机再次将评级机构腿上风口浪尖，为此美国国会2010年通过了被誉为美国金融史上成为与“格拉斯—斯蒂格尔法案”比肩的又一座金融监管里程碑并可能成为全球金融监管改革新标尺的《多德·弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（简称《多德法案》）。②

《多德法案》专门在第九章第三节“改进信用评级机构的监管”中规定了九条监管规定，此处笔者只概括梳理被外界评价较高、成效显著的立法规定，这些规定可以概括分为两类。

第一类是强化评级机构内部控制，以此增强评级机构可靠性。具体包括要求评级机构设立独立董事和合规监察员，并向SEC提交年度报告；针对“发行人付费”模式影响评级机构的中立性的利益冲突，该法案要求评级机构设立内部防火墙，将评级部门与营销部门分离，同时禁止评级机构员工向被评估人提供与评级无关的顾问、咨询等服务以避免利益冲突；提高评级的透明度，扩大评级机构信息披露。

第二类是完善评级机构外部监管。包括在SEC内部设立信用评级办公室，专门负责对评级机构动态监管。此外就是此次改革中最为重要的通过增加评级机构法律责任来促使其保证客观独立性。在此之前，尽管评级机构同审计人员、投资银行家和律师一样被看作是资本市场的“守门人”，但在承担法律责任上却有天壤之别。评级机构经常性以通过字母符号表现的证券评级是“世界上最短的评论”来援引宪法第一修正案的保护。③既有美国法律体系中对于评级机构法律责任的规定是一片空白，许多法律甚至明确地将评级机构排除在责任追究之外。《多德法案》废除了评级机构可以豁免责任条款，允许投资者就评级公司的失误进行民事诉讼，追究信用评级机构““故意或草率”的“专家责任”。

除美国外，其他重要经济体也分别针对评级机构进行了一系列监管改革。欧盟于2010年12月起实施《信用评级机构监管指令》，旨在对信用评级机构进行全方位改革，该指令包含了有关利益冲突、评级分析师、评级方法、信用评级的

① 参见彭秀坤：《国际社会信用评级机构规制及其改革研究》苏州大学博士论文，2012年3月提交，第72页。 ② 参见伍巧芳：《〈2010 年华尔街改革和消费者保护法〉述评》，载《法学》2010 年第 8 期。 ③ 参见彭秀坤：《国际社会信用评级机构规制及其改革研究》苏州大学博士论文，2012年3月提交，第83页。

陈述与披露、透明度、注册以及同第三国的合作等大量细致的规定，目的在于建立全球范围内最高标准也是最为严厉的法律监管框架与体系。日本国会于2009年6月通过了《金融交易修改法案》，第一次以法律的形式明确了信用评级的监管框架。除了以注册制度为核心内容之外，日本新的监管方案也汲取金融危机的教训，包含了大量规定来提高评级质量、加大透明度和管理利益冲突等。 纵观国际社会成员对评级机构的规制改革，我们可以发现，在历经了美国次贷危机和全球金融危机的洗礼之后，各国评级机构规制改革呈现出很大共性，在改革内容上尤其侧重于通过对利益冲突的限制、增加评级机构透明度、加强市场竞争、提高评级质量等加强监管力度。这些最新的改革为我国评级机构监管的完善提供了良好的经验，我国应在完善监管方面借鉴其中成功之处。

四、完善我国信用评级机构监管体系

相比于美国评级机构超过百年的历史，我国评级机构可谓小而杂、多而乱，大量评级机构只是单一评级领域的地方性小公司，并且由于评级业务有限，没有形成经得起市场考验的评级方法，并因此带来拔高评级、不当竞争等失范现象，诚信规范水平较低。为加强评级市场竞争，推动评级机构更好发展以适应金融市场的需求，我们亟待借鉴美国、欧盟等监管经验，通过加强监管从立法层面和制度建构上提升我国评级机构的规范建设和诚信形象。具体而言，可从以下三个方面入手：

（一）统一立法规范与监管权力行使

1、针对我国监管规范位阶低、内容散乱的现象，应当加强立法。吸取次贷危机中美国对评级机构监管的教训，我国应该加紧评级机构监管立法工作，形成一个完整的评级机构外部监管框架体系，合理地厘定评级机构内部自律和外部监管的界线。有学者主张我国应当制定《信用评级监管法》，上升到法律层面。①然而从全国人大的立法规划和现实的立法环境来看，该建议过于超前，当前条件尚不具备、时机也不成熟。有学者主张制定部门规章，但是目前我国实行金融分业监管模式，部门规章不能从根本上解决各自为政、争夺部门利益的问题。因此，比较合适的选择是将其定位于由国务院制定行政法规的位阶，，这样既能达到法律位阶提升、保证监管规范的统一性，又能为将来全国大人立法提供很好基础。

① 参见孙亦军：《信用评级与中国的金融安全》，载《中央财经大学学报》2010年第9期。

2、改变现行的监管模式，由分业监管变为混业监管。至于具体的监管部门，比较合适中国人民银行或者证监会。美国监管评级机构的是证券交易委员会，但这并不意味着我们一定要学习这一做法，确定我国的监管协调部门还要从我国实际出发。我国融资渠道中银行业仍然占据着绝对优势的地位，加之国务院要求人民银行成立征信管理局，因此可以由人民银行为主要监管部门。鉴于短期内改变金融业分业监管模式并不现实，应根据我国金融市场发展实际，可以设计一种体制为由统一监管部门与其他主管部门沟通协调，牵头制定评级业监管主干制度，其他部门根据监管的实际需要制定专项的监管规定。如笔者所述，这一主导监管部门适宜为人民银行。

（二）完善信用评级机构内部治理

1、完善信用评级机构利益冲突监管。同多数国家一样，我国信用评级机构均采取“发行人付费”模式，这与我国评级市场发展基础薄弱是密切联系的，具有一定的合理性，但是同时也存在问题需要防范。对此笔者认为我们可以借鉴美国《多德法案》中设立独立董事和内部分离的制度设计，加强内部控制。同时从立法上详细规定评级人员不得从事与评级业务有利益冲突的兼职业务范围以及由此应承担的处罚。

2、强化信用评级机构信息披露监管。我国目前强制评级机构披露的信息太少、信息披露方式散乱，这些信息散见于监管部门网站、评级机构网站及其他公众媒体上，完整查阅既费时又费力①。应当建立起类似于美国Form NRSRO的统一载体进行评级信息披露，同时强调评级机构披露以下信息: 分析师的姓名和职称、作出信用评级的重要素材和评级方法等，以增强信息评级的透明度。同时强调信息的持续性披露，可以沿用《证券市场资信评级业务管理暂行办法》分为季度、半年度和年度定期披露。

（三）强化信用评级机构法律责任追究

我国现有立法中对评级机构法律责任规定得最为集中的是《证券法》和《证券市场资信评级业务管理暂行办法》。《证券法》规定了信用评级机构出具资信评级报告有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的民事法律责任。《证券市场资信评级业务管理暂行办法》规定了证券评级机构违反规定从事评级业务行为的法律

① 参见聂飞舟：《美国信用评级机构法律监管演变与发展动向——多德法案前后》，载《比较法研究》2011年第4期。

责任。总体来看，我国关于信用评级机构法律责任的规范不健全。法律责任条款比较粗陋，对于评级机构错误评级对发行人和投资者造成损失的法律责任却缺乏规定；重行政责任，轻民事责任，发行人和投资者利益得不到有效保障。

美国立法中特别是《多德法案》为我们提供了很好的制度借鉴，我国信用评级机构法律责任可以从以下两个方面构建。

1、私法上责任

在信用评级监管改革过程中，美欧均强化了评级机构的民事责任。2009年阿布扎比商业银行等集体诉讼大摩、穆迪、标准普尔案①，表明美国赋予了投资者更多的权利。我国应借鉴美欧经验。

评级机构因虚假陈述而产生的普通法责任主要有侵权责任和违约责任两种。由于被动评级是由发行人委托评级机构作出，投资者与评级机构之间没有合同关系，因此，投资者主张虚假陈述的普通法救济基础主要是侵权法，而委托评级机构提供评级服务的发行人则可以主张合同法救济。

当寻求合同法上的救济时，先要分析评级合同的法律性质，作为一种无名合同，对于评级合同的性质，学者间有争议，有的认为其是委托合同，有的认为其是承揽合同。笔者认为结合我国相关规范文件的表述，评级合同应是委托合同，况且评级合同重视的是完成工作的过程且其最后交付的工作成果未必都符合发行人的利益，所以认其为委托合同更合理，只是其具有一定的特殊性而已。

当寻求侵权法上的救济时，投资者诉讼的一大难题是必须证明自己信赖了评级结果以及其财产损失与虚假评级结果存在直接关联，才能要求评级机构赔偿其损失。然而要投资者承担此种举证责任无疑极为困难。为了减轻原告的举证责任，保护投资者，我国宜借鉴美国的市场欺诈理论。②即如果原告能够证明被告的评级结论存在任何重大不实或遗漏，市场价格受到了相应的影响，原告在该不实陈述做出后到真相揭露前的时间段内，买卖了评级结论所指向的证券，即可推定投资者信赖了该评级结构，并且受到了欺诈。引入这一制度有利于更好地维护投资者利益，避免投资者由于举证责任困难而无法维权。

2、公法上责任

① 参见王康:《起诉评级公》，载《21世纪经济报道》2009年9月8 日第4版。 ② 参见罗培新：《后金融危机时代信用评级机构法律责任之完善》，载《法学杂志》2009年第7期。

《证券法》对信用评级机构行政责任的规定，是在民事责任之外加以行政责任的约束，能更好地保障信用评级机构勤勉尽责、依规评级。但存在的问题是规定不够详细具体，比如究竟谁来监管的问题，这些都需要进一步明确以增强可操作性。

面对基础薄弱、发展艰辛的中国评级市场，完善我国评级机构监管之路注定任重而道远。设计监管规则，从“技术层面”上可以更多地借鉴美国等发达国家的做法，同时结合我国评级机构发展的阶段和国情，增强操作性、注重实时性，推动我国评级机构的快速成长发展，最终培育出独立的、具有国际竞争力的评级机构。