以战略规划引领广州城市发展高端转型（定稿）

以战略规划引领广州城市高端转型

改革开放三十年，广州城市实现了跨越性发展，尤其是《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（简称《纲要》）将广州城市定位提到前所未有的高度，使其从区域中心城市一跃成为国家中心城市。为了适应城市定位的提升，广州最近召开的《广州城市总体发展战略规划2010-2020年》（简称《规划》）专家研讨会，以战略规划调整引领城市的高端化转型。“城市的成功就是国家的成功”，正如联合国环境规划署署长所言，那么战略规划的成功就是城市的成功，可见战略规划对未来广州城市发展影响深远。

一、先行先试，敢为人先，以战略规划引领城市高端转型。改革开放三十年，广州的成功经验归结为一点就是“敢为人先”，这次广州城市战略规划也是走这条成功的路径。“战略规划”是广州继续发扬“敢为人先”精神和积极贯彻《纲要》“先行先试”的结果。通常城市规划包括总体规划和详细规划两个阶段，2000年广州在这两个规划基础上首开先河提出“战略规划”概念。这次《规划》，广州再次发扬改革开放敢吃“螃蟹”的精神，首次将主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划“三规合一”，这也是国内首创。撇开《规划》具体内容而言，《规划》所体现出来广州规划人敢为人先的勇气和精神远远超过规划本身，同时为解决三类规划之间的关系提供了很好的借鉴。

自2000年12月完成《广州城市建设总体战略概念规划纲要》以来，广州实施“三年一检讨”的战略规划动态检讨机制，这次《规划》既是一次动态检讨，也是贯彻落实《纲要》的最终成果。随着广州城市定位从2000年提出的国际性区域中心城市向国家中心城市、“面向世界、服务全国的国际大都市”的高端化转型，战略规划必须做出调整以适应城市总体格局提升的需要，从更高层面以更宽广的视角来谋划广州市中远期发展。这次《规划》的意义不仅在于适应城市转型需要，而且为广州向世界先进城市学习，将广州建设成为国际化大都市作出了具体谋划。

二、一主六副，多中心组团密集发展，对城市“精明增长”意义重大。近年来，随着城市化水平的不断提高，我国大中城市也出现“城市蔓延”现象，城市化区域向未城市化地域不相称的扩张，城市建成区的面积越摊越大，城市逐步向“效区化”发展。美国也有类似的教训，即低密度的城市无序蔓延，人口拥向郊区建房，“吃”掉大量农田，城市越“跑”越远，导致能耗过多、上班路程太长等城市病接踵而来。20世纪90年代末，美国人意识到其“郊区化”发展带来的问题，提出了“精明增长”(smat growth)概念。虽然《规划》没有明确提出“精明增长”概念，但广州近年来的发展已经在走“精明增长”路线，尤其是2007年在“南拓、北优、东进、西联”的基础上，增加了“中调”战略。“中调”战略提出标志着未来的城市空间发展模式将从外延式“拓展”向内涵式的“优化与提升”转变。这次《规划》提出构建由主城区—副城区—卫星城—小城镇形成的组团发展、相互协调的市域城镇体系，将广州城乡总人口适宜规模约为1300万人，城乡建设用地规模控制在1772平方公里以内，以及通过设置城市轴向和环向交通网络，使中心城区至市域任何地区不超过60分钟，无不体现用足城市存量空间，减少盲目扩张，多中心密集组团发展，生活和就业单元尽量拉近距离等“精明增长”的态势。由粗放摊大饼式增长向紧凑、集中、高效的精明增长转变，是当前我国大中城市必须进行的转向，我们必须有意识地运用城市规划这一重要工具达到节约城市资源目的，因此广州提出“一主六副”，实现多中心组团密集发展，对当下我国城市发展具有极其重要的示范意义。

三、生态优先，以人为本，对宜居城市建设至关重要。有的学者提出，城市发展具有三重境界，第一境界是以安全为本的城市，第二境界是以经济为本的城市，第三境界是以人为本的城市。也就是说，城市规划和建设的最高境界就是贯彻落实“以人为本，全面、协调、

可持续发展”的科学发展观，将“人”至于城市之上，恢复城市公共空间、生活乐园的本质，“以人为本”的城市就是宜居城市。自2000年提出了“两个适宜”的城市发展目标以来，广州一直在朝这个目标迈进。这次《规划》提出生态、文化与空间并重，提升城市环境品质，增加城市文化内涵，实现“从实力到魅力”转变，正是“以人为本”的具体体现。要建设宜居城市，广州的“软胁”和“短板”就是生态环境比较差，当然这也是当前我国城市发展中普遍存在的突出问题。在《宜居城市科学评价标准》六个大项指标中，“环境优美度”占的比重最大，环境优美成为城市是否宜居的决定性因素之一。所以，《规划》将生态环境提到前所未有的高度，提出设置约5320平方公里的基本生态控制线，规划了7条区域生态廊道，初步规划了300多个城市公园、2000多个社区公园，基本实现广州市“500米见绿”目标。

四、统筹发展，携领区域，强化国家中心城市的龙头带动作用。城市的准确定位被认为是城市总体规划的纲。广州从区域中心城市上升到国家中心城市的定位，决定了其总体战略规划不仅具有“本土”效应，且有全国乃至国际意义，因为国家中心城市定位要求广州在诸多领域代表国家参与全球竞争，能够在国际上代表国家的形象。作为华南地区唯一的国家中心城市，广州对珠江三角洲地区、全省和周边区域的辐射和带动作用相当突出，因此《规划》跳出广州局限，从广佛同城化、广佛肇经济圈、珠三角、泛珠三角、华南地区、全国乃至全球的视野入手，以全新的视角和高度来谋划广州未来发展的定位。城市准确定位是提升城市竞争力的关键环节。《纲要》提出以广佛同城化为突破口，推进珠三角的一体化，从这个意义上说，珠三角地区的区域合作大于区域竞争，区域合作成为主流。与2000年规划提升广州城市竞争力不同，这次规划目的是提升区域竞争力，增强区域责任。因此，《规划》不仅要城乡统筹、广佛统筹，而且要区域统筹，提升中心城市的集聚力和辐射力，尤其是区域的可持续发展能力，携领区域统筹发展的能力。因此，广州城市总体战略规划不仅要关注自己，更要关注其在整个区域发展中的历史方位和龙头带动作用。

战略规划不仅是一门技术，更是一项公共政策，我们不能单从技术理性的角度去判断其好坏，更重要的是透过规划看其中的价值理念，看到一个城市的精神、城市的灵魂和城市的未来。这一点，广州城市总体发展战略规划必须要有所突破，将城市精神融入规划当中。 （吴瑞坚，广州市委党校副教授，中山大学政务学院城市管理方向博士生）