番禺垃圾选址事件中的思考

番禺垃圾焚烧发电厂选址事件案例分析

一、事件回放

1、央视：《新闻1+1》 “垃圾面前，民意是黄金”——广东番禺新建垃圾焚烧发电厂选址引争议 （2009年11月25日）（从01:02播放到05:00，开头-01：02的新进展可以稍后播放）

（http://www.tudou.com/programs/view/4P0kV8XVl44/isRenhe=1）

广东省省情调查研究中心针对这个项目8公里以内的小区居民展开问卷调查。调查显示，高达97.1%的受访居民不赞成在番禺区大石街会江村附近建设垃圾焚烧发电厂，92.5%的受访居民对有关部门政务信息公开方面表示“很不满意”。

2、大事记

日 期 事 件 内 容 番禺市政园林局局长周剑辉接受记者采访时表示，番禺区生活垃圾焚烧发电厂已经基本完成征地工作，但会江村和谢村村民均否认已签征地协议。 2009年9月 2009年10月 番禺华南板块部分业主发起多场抗议，以向有关部门投诉信访、联名签署意见书等各种方式表达不满 2009年11月14日 21日 广州规划局称番禺垃圾焚烧厂正在评估 番禺区长承认选址时未与当地居民充分沟通，只是与少数村民、村长等进行了交流 22日 广州市政府就番禺生活垃圾焚烧发电厂项目建设情况召开新闻通报会。官员称垃圾焚烧不会产生污染问题，要坚决推进该工作。 23日 广州市副市长苏泽群和番禺区区长楼旭逵表示，如果番禺生活垃圾焚烧发电项目的环评不过关，或者大多数市民反对，该项目不会动工。 24日 媒体调查发现广州垃圾发电25年收入近500亿，与此同时政府官网宣布该项目拟重新论证选址，不排除进行全区群众投票。 2009年12月1日 2日 10日 20日 网友爆料官员亲属在垃圾焚烧企业任职，被否认 网友质疑环评专家身份：是国外的垃圾焚烧炉公司人员 广东官方让步，项目选址日期推迟 会江村垃圾焚烧项目暂停 3、双方争论的观点对比

过 程 支持派 2001年番禺区生活垃圾处理系统规划编制完成，并通过专家评审； 2002年番禺区人大常委会审批通过，选出番禺的11 2004年8月番禺区拟选址反对派 从2001年到2003年，众多高档小区在番禺华南板块相继开发而成。相对市区低廉的房价、优美的小区生活环境使该地从之前的农田成为全中国最具知名度和最炙手可从2004年确定地址、2006年通过审批、2009年开始征地，5年中没有情况通报、没有听证。 广东省省情调研中心搞了民调，超过98%的民众对“涉及众多民众利益，但有关部门垄断行政决策，未能及时通报消息”最为不满 结论：环境条件的优越是该地聚集人气的首要条件。 结 论 个地点作为可能的选址地点； 热的房地产开发区域。 在大石街会江村； 2006年8月25日广州市规划局批准了选址为番禺大石会江村与钟村镇谢村； 2009年9月番禺市政园林局表示已经基本完成征地工作。 结论：选址工作是按部就班推进的，垃圾处理问题始终不可回避 垃圾焚烧产生的二恶英被“妖魔化”， 焚烧厂排出的二恶英不会对环境造成影响，是可以接受的； 发达国家的垃圾焚烧厂垃圾焚烧厂与居民区的所谓合理距离标准一变再变，不能由政府部门指定的专家说了算； 多国居民健康调查显示，在焚烧厂周围的居民发癌率远高于其他地方，包括李坑亦如此，官方说法站不住脚； 调查发现广州的垃圾发电25年收入近500亿，民众质疑环评专家身份和官员动机 作为番禺的居民，我们反对的不是尊重民意，初步专家无权威性，民众不信服； 国外经验众说纷纭无定论，效果大打折扣； 公共政策的价值基点被质疑。 有关主管部门与居民之间的沟通存在明显缺位 （一） 公布政策决定 （二） 遭遇政策困境 也非常多，垃圾焚烧发电技术经过百年的发展已十分成熟可靠，成为了当前国际上广泛运用的生活垃圾终处理技术； 垃圾分类不能解决垃圾处理的全部问题，垃圾焚烧势在必行。 （三） 暂缓“垃圾发电厂”项目选进行政策创新 址及建设工作，并启动有关垃“全区投票”不能真正体现选址地大多数人的意见因而不可行 不要建在番禺，而是反对垃圾焚烧 达成共识，政府着手进行改进试点。 圾处理设施选址的全民讨论； 这种高污染又是被淘汰的技术； 二、政策分析

番禺垃圾焚烧厂选址事件可以评为2009年广州乃至全国范围内民意与政府博弈的焦点之一。此事件背后所折射的有关政府在制定公共政策的过程中，缺乏民意基础，决策不透明，执行不规范等等弊病，已是不可辩解的事实。

从公共政策分析的理论角度,我们从以下两个大的方面对该政策进行解读： A、政策问题的确认——从政府的角度分析政策的出发点 B、政策失败——从政策误区的角度分析失败的原因

A、政策问题的确认

作为一个社会问题, 番禺垃圾焚烧厂选址为何被确认为政策问题呢？ （一） 客观情势的存在

随着城市化进程的加速，管理部门称，1999年至今，广州市生活垃圾产生量10年翻了一番。目前，全市每天产生的生活垃圾已高达1.2万吨。如果不尽快兴建新的垃圾处理设施，最多再过两年，广州市每天近万吨的生活垃圾将无处处理，广州正面临垃圾围城的巨大危机。 （二） 出现强烈的公众诉求

公众对生活环境的要求逐日提高，对政府治理垃圾的能力提出新的要求。 （三） 问题的影响程度深，影响范围广

垃圾处理问题不仅仅是广州一个城市的问题，而是全国都面临的一个严峻挑战。政府处理垃圾问题的能力，直接反映了一个地方政府的行政能力，在全国范围内具有标杆作用，其背后隐含的政绩影响力、辐射力，让政府既爱又恨。

因此，番禺区政府制定这项公共政策的目标是明确的，是客观的，必然的。

B、政策失败

公共政策是一种有目的的集体行为，不能达成预期目标的公共政策就是“政策失败”，番禺兴建垃圾焚烧发电厂的政策被搁置，在这个意义上说就是属于政策失败。当政策的连续性与目的性不相一致时就表示公共政策陷入了某种误区。根据公共政策的一般模式可以将误区分为理论误区和实践误区，所谓理论误区是指在公共政策问题的理论模型建构上存在的失误；所谓实践误区是指对公共问题的解决方式上存在的失误。以下我们将着重从实践误区的角度进行分析：

依据公共政策的过程模式，公共政策的实践误区可分为政策制定中的误区、政策执行中的误区、政策评估中的误区、政策调整中的误区和政策终结中的误区等。

（一）政策制定的误区

现代公共决策呈现出了问题复杂化、主体多元化、范围扩大化、方法丰富化

的特点，政府要在坚持为国民服务成为政府基本职能的前提下制定决策显得倍加艰难。其中心思想就是如何有效地平衡公众的利益需求，使尽可能多的公众接受政府的政策选择。

政策制定过程一般包括确定政策目标、设计政策方案、论证评估方案、抉择政策方案等四个阶段。

在该事件上，政府在确定传统的垃圾填埋处理方式必须改进这个目标后，并没有设计多种方案供选择，而是直接实行照搬主义按照国外盛行方式锁定了垃圾焚烧发电。

于是“发电”这个富含经济价值的词出现时，多多少少弱化了原来处理垃圾这一目标的地位。目标出现多元化，势必影响方案论证的精准度，比较起漫长而繁琐的推进垃圾分类处理，前者显得“更符合”现阶段特点。因而更谈不上逐个对方案进行论证评估，接下来的论证评估只是围绕如何创造条件让垃圾焚烧发电变得可行。可见政府的工作重心已经从垃圾如何更好地处理飞速转化成如何建设好垃圾焚烧发电厂，政策目标发生了实质性的偏离。最后自然也就没有抉择方案这回事了。

政策的制定过程中，受益和受害的群体范围存在误区。首先在番禺建立垃圾处理项目，最大的受益者是本区的居民，最直接的受害者也是本区的居民。番禺居民反对的理由是：市区的垃圾运至番禺处理，不合理；项目附近的居民承受了项目之害，却没有任何的补偿，不公平。

如果管理部门在颁布规划的早期，直接是将天河区、白云区、萝岗区、花都区、南沙区等各区域的垃圾处理项目进行一次性公布，说明本区域的垃圾处理项目，主要只是处理本区域的垃圾，而且有条件的区域都将建设该类型的垃圾处理项目。跨区域处理垃圾的区域的居民需要按更高的标准缴纳垃圾处理费，垃圾处理项目附近的居民，将得到免费处理垃圾、甚至政府补贴等优惠政策，必将有效地缓解居民对垃圾处理项目的抵抗情绪，有利于决策的执行。

（二）政策执行的误区

政策成功、有效地实施离不开科学的执行原则，主要表现在合法公正性原则、权变性原则、系统性原则和时效性原则等方面。明智的政策执行者会根据情况的变化随时调整执行的方略，使政策执行具备动态性。政策执行的有效与否取决于政策执行者与政策适用者之间的行为调适程度，主要是沟通与协调的程度。

在该事件中，政府直到已经确定了政策方案后才让民众获悉，兴建垃圾焚烧发电厂是作为唯一的决策结果出现、而不是作为可选择的多种方案之一出现的，是不是民众只能是被动地接受结果？再者，用部门单方面作出的所谓“两三年艰苦论证”取得的可行性报告就足够作为兴建焚烧厂的理由吗？政府从2001年开始编制的规划一直拖延到了数年后才正式实施，2003年华南板块地产业已经发展成气候，为什么没有遵循原则根据变化了的新情况对规划作出修改呢？这是因为在政策目标已经偏移的前提下，任何改进都不可能做到有的放矢。政策本身的权威性、合理性和科学性、稳定性与连贯性等都是影响政策执行的因素。这里我们不得不谈到政策典型的作用，也就是反面榜样的力量。李坑垃圾焚烧厂，一个所谓具有标本意义的厂，国家级的示范工程。还有深圳龙岗平湖垃圾发电厂，当初这个项目的建设方向当地居民承诺“用比澳门更加先进的技术来建设平湖发电厂”，而正是澳门“无臭、环保的发电厂打动了前往考察的居民代表”。深圳市相关部门在此发电厂建成之初承诺过，每季度会向社区下发关于发电厂的环保测试评估，可是到现在为止，附近的社区并未接收到任何一份环保报告，而发