利益还原视角下上海中心城区工业用地更新研究 - 兼论工业用地更新的规划博弈

利益还原视角下上海中心城区工业用地更新研究—兼论工业用地更新的规划博弈□　范婉莹

从“补交地价”到“土地收储”，再到现行的“补[摘　要]文章从利益还原的视角分析上海中心城区工业用地更新模式的演变，交地价+开发商贡献”，皆为应对不同发展环境的主动探索和持续创新；在此基础上，结合上海中心城区工业用地更新规划实践，从利益还原效率及社会共享两个层面解读当下工业用地更新的规划博弈，在控规层面，利益还原效率主要涉及功能业态和用地性质、容积率、建筑高度等要素，社会共享主要和公益性设施、公共绿地等公益贡献相关；另对比分析更新前后的规划成效，提出后续研究方向，旨在为同类更新规划提供借鉴，为相关政策完善提供反馈意见。[关键词]工业用地；更新研究；利益还原；社会共享；规划博弈[文章编号]1006-0022(2018)01-0042-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B[引文格式]范婉莹．利益还原视角下上海中心城区工业用地更新研究—兼论工业用地更新的规划博弈[J]．规划师，2018(1)：42-47．Research On Industrial Land Renewal In The Central District Of Shanghai From The Viewpoint Of Benefit Return: Discussion On The Planning Game Of Industrial Land Renewal/Fan Wanying [Abstract] The paper analyzes the evolution of industrial land renewal in the central district of Shanghai: from “land price complement” to “put to reserve” to “land price complement+developer contribution”. With the practice of Shanghai, the paper analyzes the planning game of industrial land renewal from benefit return and society sharing views. On the regulatory plan, benefit return refers to function, land usage, FAR, and building height; society sharing refers to public facility and public green land. Moreover, the paper compares the effect before and after the renewal, puts forward the research orientation, makes a suggestion to other renewal plans.[Key words] Industrial land, Renewal research, Benefit return, Social Sharing, Planning game上海传统工业区普遍形成于计划经济时期，后随城市空间的不断拓展逐渐成为城市中心区位条件优越的土地资源，土地价值亦随中心城区的快速发展而持续增长。近年来，随着城市发展从工业化到后工业化的转型，在级差地租影响下，旧工业区主要企业逐步向外搬迁。在土地资源紧缺的中心城区，遗留的大量存量用地成为城市发展的重要土地后备资源，土地价值日益上升。存量工业用地的更新将释放大量土地自然增值①的利益，该部分利益的分配与社会公平息息相关，直接影响更新的效率。在目前资源环境紧约束的城市发展新常态下，如何将土地自然增值的利益高效还原，并与社会进行共[作者简介]享，进而促进地区经济和社会发展的全面提升，成为上海中心城区工业用地更新的核心问题，也是更新规划博弈的重点。1“利益还原”的理论基础“利益还原”②思想最初起源于土地自然增益归公理论，早在1848年，约翰·穆勒就在他的著作《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》中提出土地增值收益收归国有的论点。他认为土地增值中的自然增值部分是由一般社会环境造成的，而并非由土地所有者运用技术和进行投资导致的，而这一部分财范婉莹，硕士，规划师，现任职于上海营邑城市规划设计股份有限公司。42

富应收归国有用于造福社会，即土地自然增值应与社会分享[1]。“利益还原”理论对这部分利益在各主体之间应如何分配和负担、通过何种方式分配和负担进行研究。国际上对利益还原的研究主要围绕“土地增值收益捕获”展开，不同国家根据自身情况，形成了不同的模式，总结起来包括直接的土地租税费制度(如土地增值税、开发影响费等)以及间接的规划管理手段(如规划得益、奖励性区划等)，通过这些形式，开发者将其获得的收益以税金、费用或实物的形式返还给社会[2]。国内目前相关研究相对较少，主要涉及基础设施规划带来的利益还原，如城市轨道交通开发利益还原的原则探讨与计算等[3-4]，对用地规划调整的关注相对较少。在操作层面，利益还原的有效性和市场灵活性之间的矛盾是利益还原中存在的一个基本悖论[5]。若过于要求利益还原的完整性和强制性，势必降低市场主体的积极性而影响土地市场效率；反之，若为激活市场而过分让渡利益又会带来社会公平问题。因此，通过将多种利益还原方式结合，寻找效率与公平之间的平衡点，成为利益还原的核心所在[6]。2工业用地更新的利益还原模式分析按照利益还原及分配方式不同，可将工业用地更新的利益还原模式分为三类：①土地收储模式，是指直接通过政府征收需进行调整的土地，按原用途价值补偿土地使用者之后，再通过招标、拍卖或挂牌的方式出让，获得土地出让金；②补交地价模式，是指在更新升级符合鼓励发展的方向时，原权利人可不通过重新“招拍挂”，自行调整建筑使用功能或用地性质，补交部分地价；③“补交地价+开发商贡献”模式，允许原权利人自行调整土地使用性质，但除需补交土地差价外，还需做出基础设业用地开始调整与退出，1998年《国施、公共服务设施和公共空间建设等公有企业改革中划拨土地使用权管理暂行益贡献[7]。各类模式的用地调整策略、规定》(国土局8号令)的出台拉开了利益还原及分配方式不同，其实施效果工业用地二次开发的帷幕，上海中心城亦不同(表1)。区工业用地进入更新发展的新阶段。根据不同的发展阶段，上海制定了3上海中心城区工业用地更新的不同的更新政策，展开了工业用地利益利益还原模式演变还原模式的持续探索(表2)：①1998～2002年，升级优化阶段。该阶段主20世纪80年代，上海中心城区工要采用补交地价模式，一定程度上起到表1 工业用地更新的利益还原模式[7]

模式用地调整策略利益还原及分配实施效果土地收储土地回收储备，再重新招拍挂政府获得大部分土地增值收益土地增值利益得到最大程度还原；但交易成本高，原权利人更补交地价允许原权利人在补交地新动力不足，实施阻力大价的前提下，自发调整增值收益为原权利人获得实施阻力小，但社会共享度低容积率或用地性质“补交地价+允许原权利人在补交地原权利人先受益，后付出，献”开发商贡价的前提下，自发调整容积率或用地性质，同将土地增值收益以实物形对市场激励大，对更新推动作用时需作出公益贡献式返还社会大表2 上海中心城区工业用地更新发展演变

时间阶段更新内容政策、规划利益还原模式实施效果19982002～年升级优化《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》《关于建设上海工业新基地的报告》补交地价利益还原高效；收益多为原权利人和开发商共享，社会共2002土地收储享度低2005～年转型发展《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》《关于清理各类园区用地加强土地供应调市场积极性低，利益还2005补交地价原低效2014～控的紧急通知》年“非正式”创意更新《上海市于加强本市产业结构调整盘活存量资源的“十一五”创意产业发展规划》《关市场积极性若干意见》《上海市产业结构调整专项扶高，利益还持暂行办法》 《上海市创意产业集聚区认原低效；收定管理办法益多为原有加快发展服务业若干政策措施的实施意见》(试行)》《国务院办公厅关于土地业主和《关于促进节约集约利用工业用地加快发开发商共享，展现代服务业的若干意见》《关于推进上社会共享度海规划产业区块外产业结构调整转型的指低导意见》《关于统筹优化全市共有区块布局的若干意见》《上海市工业区转型升级2014年至今内涵更新三年行动计划《城市更新规划实施办法》《上海市城市(2013—2015年)》更新规划土地实施细则(试行“补交地价市盘活存量工业用地的实施办法》《关于)》《关于本+开发商贡市场积极性加强本市工业用地出让管理的若干规定》献”高，利益还原高效，社会共享度高2018年第1期

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了盘活存量、促进经济发展的作用，但也产生了许多问题，如过分重视经济利益导致许多工业用地用途改变而不符合规划导向，并没有起到调节中心城区用地结构的作用；原权利人和开发商共享土地增值收益[8]，而社会共享度低等。②2002～2005年，转型发展阶段。该阶段主要采用土地收储“招拍挂”的模式，该模式有效阻止了划拨用地占用者通过低成本的协议方式获取利益，但也在一定程度上挫伤了市场的积极性，同时也无法确保政府能够通过支付合理的补偿金，收回划拨工业用地。于是，上海中心城区的大批工业用地处于闲置状态，导致作为土地所有者的政府和作为土地占有者的国有企业陷入“两败俱伤”的困局[9]，利益还原低效。③2005～2014年，主要是进行“非正式”创意更新，在不变更产权的前提下划拨工业用地，改造为创意产业园区，在上海市正式挂牌的78家创意产业园区中，约有80％是利用工业建筑改造而成的，并涌现了如1933、八号桥、红坊等一大批优秀的创意产业园[10]。工业用地更新在这阶段得到了极大的发展，但原土地利用效率并没有得到提升，利益还原度低。《上海市城市总体规划(2016—2035)》中划定了城市开发边界，提出“全市规划建设用地负增长，中心城区零增长”的发展目标，由此上海的土地资源日渐紧缺。为应对资源环境紧约束的城市发展“新常态”，提高存量工业用地的利用质量和综合效益，上海市政府相继发布了《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》(沪府办[2016]22号)、《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定》(沪府办[2016]23号)。政策涉及规划编制管理、土地出让和产业布局等多方面，并针对不同的空间区位、用地规模提出了针对“区域整体转型开发、零星工业用地开发”不同的开发引导、土地管理、后续监管机制，做到了分类、44

分级的细化管理。其中，规划编制特别强调了转型工业用地规划编制在增加公共开放空间、公共服务设施等方面的内容，明确了开发商公益贡献的导向；土地管理方面，强调了土地价款补缴方式和具体要求，较大限度保证了土地增值利益还原的社会共享；后期监管方面强调了全生命周期管理，强化了转型工业用地的转让、出租及实际用途的全过程动态评估和监管。至此，上海以“补交地价+开发商贡献”模式开启了“强化内涵发展，突出存量优化和品质提升”的更新阶段，展开了利益还原与社会共享的又一次积极探索。4工业用地更新过程中利益还原和社会共享的规划博弈城市工业用地更新改造与提升优化，自工业诞生以来就作为城市的自我调节机制而存在，成为城市发展的重要组成内容[11]。进入新世纪后，西方城市更新向强调多元利益主体合作的“社区导向”转变，工业用地更新不再仅仅是一种规划技术手段，其以社区规划为主导形式，在政府机构、开发商和社区组织(居民)之间形成一种基于博弈规划的新的合作关系，强调通过各相关主体之间的协商谈判，实现旧工业区的社会、经济综合复兴[12]。下文主要结合上海现行相关政策，以上海中心城区某零星工业用地更新规划研究为例，从利益还原效率和社会共享两个层面解析工业用地更新过程中的规划博弈。4.1地块概况地块地处内环，位于社区公共活动金三角围合区域的中心，东侧为历史文化风貌区、南侧为在建商务区(以下简称“A地块”)、东南紧邻创意产业园区(以下简称“B地块”，拟调整为综合文化功能的商务区)，所在街坊现状主要为住宅组团用地，另有少量商办用地，到地铁站仅需步行5～10分钟，区位优越、未来周边商办设施集聚。地块用地面积为0.83　hm2，建筑面积为1.17万平方米，产权属性为工业用地，现状已自发更新为综合农贸市场(图1)，主要包括传统菜场(建筑面积为1　200　m2，含公厕)、棋牌室、网吧、餐饮及连锁酒店等业态，建筑为1～4层，现状土地利用效率较低、业态传统、建筑质量欠佳、环境品质不高、各类交通混杂。原控规为保留商业服务业用地。地块满足零星工业用地自行开发条件，现状已经历过非正式更新，利益主体多元；地块区位优越，土地增值效益显著，但用地面积较小，且周边住宅密布，利益还原效率受限。故以此地块为例，兼具复杂性和代表性。4.2利益还原效率利益还原效率指土地增值效益释放的效率，其影响因素主要有功能业态和用地性质、容积率、建筑高度等，三者各自独立又相互关联，共同决定利益还原的效率。4.2.1功能业态和用地性质用地性质决定土地基准价格，是影响土地价值的基本要素，根据《上海市2013年区段地价更新成果(住宅、商业、办公、工业)》，土地基准价格排序依次为商业＞办公＞住宅＞研发总部＞工业；功能业态与地区发展相互影响，是决定单位土地价值的核心要素。(1)基于区域发展需求的规划引导。结合地块区位，未来应依托上海建设“科创中心”的发展背景，结合“大众创业、万众创新”的发展环境及地区“区域创新活力明显增强、城区功能和品质全面提升”的具体发展目标，通过零星工业用地的转型开发，打造以创意办公和共享空间为特色、融合社区公共综合地区发展诉求及市场效益研服务功能的地区综合节点；用地性质调判，更新规划研究提出以众创空间为引整为商务办公、社区公共服务混合用地擎、以独栋办公为特色、融合社区公共(C8Rc)。服务和配套商业等功能，打造区域“全(2)基于物业租售的“市场”研判。体验创新引擎”的功能定位；地块用地考虑地块用地面积较小，建筑总量性质调整为商务办公、社区公共服务、不大，不建议打造两种以上物业类型。商业服务业混合用地(C8RcC2)。上海目前青年公寓多分布于性价比较高4.2.2建筑高度和容积率的中环地带，租金水平低于同区段商办建筑总量和物业单位面积价格乘物业，且后期运营成本占租金收益比例积最大值为土地增值效益还原的最优效较高，另更新地块周边集聚多个中档住率。建筑总量对应容积率，而容积率在宅小区，存在较大租赁竞争压力，不建一定程度上受限于建筑高度；物业单位议打造青年公寓；紧邻的A、B两地块面积的租售价格与建筑形态及空间品质均以商务办公功能为主，未来集聚效应相关，而建筑形态及空间品质影响建筑显著，更新地块宜借力周边，结合东侧总量。风貌区特色，以“传统风貌、小尺度独(1)建筑高度控制。栋布局、众创共享及体验式办公”为核以“满足周边住宅日照”为原则，心竞争力，打造特色商办物业；地块周对地块进行控制性日照研究，确定地块边现有淮海路、徐家汇和中山公园三大建筑高度分区：根据建筑高度控制图发展成熟的市级商业中心，商业设施完(图2)，地块东南部可建设高度为45备，地块用地面积较小，不具备培育大～55　m，中部为20～45　m，北部为型零售商业的条件，建议以众创、体验5～20　m；结合《上海市控制性详细规为特色，补充商务配套商业。综上，地划技术准则》(2016年修订版)的建筑块应以商务办公为主，辅以配套商业，高度分区标准，建议地块采用三级分区，打造引领未来工作与生活方式的“新体建筑高度应控制为24～50　m。验空间”，用地性质调整为商务办公、(2)开发强度控制。商业服务业混合用地(C8C2)。按照《上海市控制性详细规划技术(3)兼顾地区发展诉求及市场效益准则》(2016年修订版)中轨道交通站的利益还原。点服务范围确定强度分区(图3)，地块图1 更新地块示意图2 地块高度控制示意图属Ⅲ级强度区，按照基本强度，容积率应控制为2.5～3.0(含3.0)；结合高度控制分区进行空间方案研究，容积率3.0方案可满足周边住宅日照要求。(3)基于利益还原效率的建筑高度和容积率指标。结合高度控制分区和开发强度分区进行空间方案研究，分别提出“容积率上限方案”和“空间优化方案”，结合各自适宜的具体物业形态进行市场利润率测算，得出“空间优化方案”同样也是市场利润率较高的方案(表3)。更新规划研究参考“空间优化方案”，同时考虑减少对周边住宅的日照影响，将容积率控制为2.6；考虑为后续具体建设方案预留空间，建筑高度宜按上限50　m控制，但同样考虑减少对周边住宅的日照影响，将建筑高度控制为45　m。4.3利益还原的社会共享在“补交地价+开发商贡献”模式中社会共享分两部分：一部分为补交地价，由政府纳入财政收入，经过一系列城市建设行为，社会间接得益；另一部分为开发商贡献，通过贡献公益性设施或公共绿地，社会直接得益，但在这部分共享(贡献)方式及共享(贡献)内容选择上，地区需求与开发商市场的选择往往存在分歧，需在规划层面予以协图3 地块轨交服务水平分析

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