张成福《公共管理学》

2.监督市场； 3.监督政府；

4.直接提供公共服务； 5.维护良好的社会价值；

6.促进积极的公民精神和扩大社会参与。 非营利组织与公共管理的互动

? 非营利组织对公共行政和公共管理提出了许多有价值的参考，也提出了一些挑战： 1.公共行政与管理意涵的扩大； 2.公共管理的价值； 3.对公共服务的强调；

4.设计更民主、开放的公共组织； 5.参与机制的建立。

? 政府与非营利组织之间的关系，不是冲突关系，而可以发展合作伙伴关系，政府在

促进非营利组织的发展和服务提供方面亦可发挥重要作用：补助、租税诱因、委托公共事务、法律管制、辅导监督等。

非营利组织提供公共服务的限制

? 非营利组织的民间性质，使其不能提供一些公共服务；在涉及运用公权力领域，其

提供的服务的能力受到限制。

? 萨拉门认为，由于公益的特殊性、父权性、业余性，非营利组织也存在着“失灵”

的可能。

? 另有学者认为，非营利组织在当代遇到任务困境、财务困境、权力困境、效能困境、

治理困境。

? 13.3 公共部门的目标管理 目标管理的意涵

据奥蒂奥纳和韦里奇的定义，目标管理系由参与管理制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套管理系统。 目标管理的基本形态

目标管理是一个管理系统，并非一个孤立的途径和方法，其基本形态包括以下几个重要环节：

? 目标设定 ? 预算 ? 自主 ? 反馈 ? 奖赏

目标管理的实施

目标管理一般分为计划阶段、执行阶段、检查阶段、检讨与改进阶段。管理学家韦里奇曾归纳了15项指导纲领，以作为实施目标管理的指引，包括方案必须仔细规划、方案参与者必须事先准备、参与者需要指导纲领以协助设定目标等等。 目标管理在公共部门应用的限制

目标管理在公共部门应用的限制包括：对于动荡环境不易使用、存在信任问题、目标模糊不易量化、公共目标的制定是政治过程、可能忽视长期目标发展的规划。

? 13.4 公共部门的全面质量管理 全面质量管理的意涵

全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素

质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、制度和方法。

一般而言，全面质量管理都是以战略、远景、作业三者为主，有其具体特征。它与传统的管理的确有许多不同之处。 公共服务的质量标准

根据“联邦质量协会”的规定，政府的服务品质主要包括：绩效、专业特色、可信度、持久性、一致性、及时性、变动性。

? 政府全面质量管理的推行

美国联邦政府自1988年起沿用了企业界的TQM的理念，并加以改造，使之适合公共部门。他们总结了七大具体实施步骤： 1.高层人员之领导与支持； 2.策略性规划； 3.以顾客为导向； 4.考评与分析； 5.训练与奖惩；

6.赋予组织成员活力与团队合作； 7.品质保证。

? 行政机关在推动全面质量管理时，可以以下列指标作为改善服务品质的标准：可靠

性、回应性、能力、服务通道、服务礼貌、沟通、可信度、安全感、善解人意、有形性。

? 13.5 公共管理的顾客导向 顾客导向的意涵

所谓的顾客导向，意指组织及其组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。

? 具体而言，顾客导向的意涵为： 1.实行“站在顾客立场思考”； 2.将顾客视为主要资产； 3.顾客满意即组织目标；

4.建立与顾客之间的长期互动关系。 顾客导向的公共管理的推动

从实践来看，许多国家以法令形式，落实顾客导向的服务理念。美国1993年的名为“联邦政府内部革命”的行政命令包括了七项内容；1997年美国绩效评估委员会出版了《顾客至上：服务美国民众的标准》；澳大利亚也确立了实践型文官体系的顾客服务标准，由七项原则构成。

? 顾客导向与公共管理形态的改变

顾客导向与公共管理形态的改变。主要体现在：

1.决定施政目标的标准，由专家决定转变为对公民所需的考虑； 2.效率标准由成本效益转变为质量及民众评价； 3.由消极控制转变为积极服务； 4.由控制员工转化为获取员工认同； 5.从服从“功能”“权威”转变为认同“使命”“服务”； 6.由法规强制转变为自主性；

7.由一味遵循法规程序转变为理解并解决问题； 8.从一条鞭式管理转变为寻求民众支持。

? 关键术语

公共服务的民营化 签约外包 特许权 非营利组织 目标管理

全面质量管理 顾客导向的公共管理

? 复习思考题

1. 何谓公共服务的民营化？公共服务民营化有哪些主要类型？ 2. 公共服务民营化有何优点和缺点？

3. 何谓非营利组织？非营利组织的特征是什么？

4. 非营利组织在公共服务的提供方面有何作用和限制？ 5. 非营利组织对公共管理提出了什么样的挑战？ 6. 中国非营利组织的发展现状和问题为何？ 7. 何谓目标管理？公共部门如何实施目标管理？ 8. 目标管理在公共部门的应用有何限制？

9. 何谓全面质量管理？如何在政府部门推行全面质量管理？ 10. 全面质量管理与传统的管理有何区别？ 11. 公共部门的质量标准是什么？

12. 何谓顾客导向？顾客导向的公共管理有何积极作用？ 13. 公共部门如何才能以顾客为导向？

第14章 公共管理中的责任与伦理 重点问题

? 公共管理责任的性质与内涵 ? 责任的行政控制机制 ? 立法控制与责任的实现 ? 司法控制与公共管理的责任 ? 公民参与与责任的落实

? 公共管理的职业伦理与道德责任 ? 14.1 公共管理中的责任：

性质、重要性及困难

责任的性质与意涵

? 行政学者费斯勒和凯特认为，行政责任具有两个方面，其一是负责，其二是道德行

为。

? 公共伦理学家库伯将行政责任分为主观责任和客观责任，主观责任指忠诚、良心及

认同，客观责任指负责任和义务。 ? 公共管理学者斯塔林认为，行政责任的内涵包括以下方面：回应、弹性、胜任能力、

正当法律程序、负责与廉洁等。

责任与民主政治

在民主的社会中，政府组织是由大众所创立，为了大众而设立，以及需要对大众负责。从这个意义上说，民主政治既是民意政治、法治政治，更是责任政治。从某种程度上讲，民主制度的根本就是责任。 维持公共管理责任的困难

由于专业知识与信息，专职地位的优势，人事制度的保护性质，组织结构和功能的分割等障碍，使得维持公共管理的责任实际做起来十分困难。 责任机制

责任机制是旨在实现责任的一套制度安排或确保责任实现的途径。吉伯特曾以两个层

面：正式与非正式、内部与外部，构成了四种达成行政责任的途径。

? 正式确保途径是指宪法、法律、行政规章所明确的责任归属机制，如上级的行政命

令、议会的立法、法院的判决；

? 非正式确保途径指责任的要求起源于个人伦理道德、公民偏好、政治过程等。 ? 内部、外部的区别在于启动责任的来源，如来自行政部门内部，则属内部途径； ? 如来自行政部门以外的外部环境，如议会、法院、新闻等，则属外部途径。 ? 14.2 责任的行政控制机制

? 在韦伯看来，科层制不仅是一个理性效率的体制，也是一个责任的体系。实现官僚

责任的最好办法在于以下几个方面：高度的专业化分工、明确的权责分配、完备的规则和程序、科层节制、重视文件和资料的处理工作等。

? 行政控制机制包括行政监督、行政监察、审计、行政复议等多种方法。 ? 14.3 立法控制与责任

? 责任政府是伴随着代议制政府的确立而发展起来的。

? 在这种制度下，政府的组成取决于议会选举的结果，政府人员来自于国会，政府要

对国会负责。这种制度便被称为责任政府制或责任内阁制。

? 其核心特征在于立法与行政权的混合：政府来自议会并对其负责。 ? 其优点在于它被认为可提供有效而且负责任的政府。 议会对行政的控制权

在当代资本主义国家，立法机关对行政的控制，主要是通过质询权、调查权、弹劾权、不信任表决权等方式实现的。

? 人民代表大会对政府的监督 我国实行的是人民代表大会制度，人民代表大会监督政府的方式和内容主要有以下几个方面：

? 听取和审议政府工作报告；

? 审查和批准国民经济计划和财政预算、决算； ? 审查政府的法规、决定和命令； ? 质询和询问； ? 视察和检查；

? 建议、批评和意见； ? 受理申诉和检举； ? 罢黜职务等。

? 14.4 司法控制机制与责任

当行政部门实施法律需要协助时，当一项争端的发生而非行政者的权限所能解决时，或者当行政者在工作过程中有侵犯人民的合法权益时，这时候便需要司法的介入。

? 法院的力量也是监督行政的一种重要力量。一旦公共管理者有违法行为，法院便采

取制裁行动。一旦权限被误用或滥用，法院有最后的制裁权。

? 宪政就是法治，因此，公共部门必须受到法院的控制，而法院是否能实行有效的控

制，这也关系到责任是否实现的一个大问题。

? 从公民权益的角度来看，司法控制不仅有助于维护行政的责任，更重要者，在行政

权力导致人民的权益受到损害的情况下，给予其司法上的救济，这本身就是责任政府的核心要求。

? 在司法控制的责任机制当中，司法审查和宪政赔偿责任是最为重要的两个方面。 ? 14.5 公民参与责任的维护

? 公民参与可以反映公民的需求与偏好，提高政府的代表能力和回应力；使公共管理