社会组织发展中的政府政策研究

均没有规定，法律实际无法得到落实。 2.资金支持的不足

经费不足是很一个很普遍和很严峻的问题，无论在西方发达国家还是发展中国家，非政府组织都或多或少存在着资金不足的问题，只是发展中国家的社会组织表现得更加突出一些。我国目前的很多社会组织由于经费不足使得其扩展能力和可持续发展的能力不足，无法开展正常活动。

资源不足带来的另一个后果就是不能吸引高素质的专业人才。由于社会组织是公民自愿参与形成的公益性组织，其行动的内驱力主要来自于道德信念的自我激励，再加上社会组织工作人员薪水不如私营企业和政府部门.因此很难通过经济上的激励吸引到优秀的人才。这使社会组织始终处于劣势，处于被选择的一方，被动的结果就是我国现在的社会组织发展一直处于窘境:一方面需要人才拓展业务，另一方面却需要一定的业务规模来吸引人才。 3.其他政策的不足

1999年国务院开始在各部门机关试行政府采购，2002年6月《中华人民共和国政府采购法》正式颁布。采购法规定了政府对货物、工程和服务的采购原则，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式等六种政府采购方式，并指明公开招标应作为政府采购的主要采购方式。政府采购，尤其公开招标的方式，应是社会组织获得财政支持的重要渠道，但在目前的实际运行中，大部分社会组织尚未被纳入采购的对象。因而，在政府采购的进一步实行中，有必要认识到社会组织是政府采购的重要对象，在采购行为中要认真贯彻公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则，这才能有利于社会组织发展和社会公益事业的开展。除此之外，项目委托和政府奖励等辅助性政策也应该并行，这样政府既能有效提供必要的财政支持同时又不至过多干涉社会组织内部事务，社会组织才能顺利承接政府转换转移出的职能。

第三章 我国社会组织发展政策的改革和完善

（一） 先进国家和地区社会组织发展政策借鉴 一、先进国家和地区社会组织发展政策及其效果

在市场经济发达的国家或地区，都存在着比较发达的社会组织，它们在很大程度上通过自我组织、自我服务的机制，实现着教育、卫生保健和社会服务等方面的社会福利。但是政府也并没有推卸掉这方面的责任，而是通过税收优惠政策、提供赠款、项目、保险、带币券及其他各种第三方支付等方式提供财政支持，由社会组织实现这些服务。借鉴其他国家政府关于社会组织的发展政策，有助于对政府的作用方式和角色的进一步理解。 1．政府法律和制度保障社会组织的合法地位

法治的建立和完善是影响社会组织发展的最为重要的因素之一。从国外的经验看，如日本、韩国等，其成熟社会组织的兴起，都以法律政策环境的改变为转折点。整个社会组织的发展是一个长期而曲折的历史过程，法律政策环境的营造是社会组织发展的重要前提。我国的市场经济是法制经济，包括社会组织在内的各社会主体都要依据法律法规定位和行事。社会组织作为现今世界一个重要的社会组织形式，其生存的首要问题就是其法律地位的合法性。 法律规定

国际上两大主要法系，即大陆法系(又称民法法系或成文法系)和英美法系(又称普通法系或判例法系)，对非营利法人有着不同的规定。大陆法系对法人最基本的分类是公法人和私法人，后者又分为社团法人和财团法人。基金会在大陆法系中的地位属于财团法人，财团法人制度主要规定在民法典中，还有一些单行法规定一些特殊的财团法人，如对私立学校、医疗机构等，有些国家有专门的法律规定。

在美国，并没有一部专门保障设立社会组织权利的法律。如果说有，指的就是宪法第一修正案。这条修正案保护公民的言论自由和以和平方式集会向政府请愿的自由，规定了政府无权干涉宗教活动。因此在大众眼中，“建立社会组织是他们的天然权利而不是特权，政府也就无权剥夺。任何人只要有意建立一个不以营利为目的的组织，他就有权利这样做。”真正对社会组织的法律地位进行分类和保障的是税法的501条款，它将可以享受联邦所得税豁免权的25种社会组织按照活动宗旨进行了划分，在明确规定何谓社会组织的同时有力地保障了各类社会组织的应有权益并指明了其发展方向。

其他发达国家和地区的法律对社会组织的保障和引导也各有特点: 英国的个人责任主导的传统及由此形成的社会组织与政府之间的关系非常值得关注。英国的志愿互助和民间慈善传统可以上溯到几个世纪前。1601年《慈

善法》和《救济法》代表了政府鼓励民间慈善的取向，社会组织在过去的300多年里始终在福利和互助等领域扮演着主导角色，所以常用称谓是“慈善组织”。19世纪30年代大危机以后政府才开始在教育、卫生、福利、保障等领域承担较重要的责任，19世纪70年代末福利国家的危机又使得政府从许多具体事务中撤出。英国的相关法律(这里仅指英格兰和威尔士法)里只有“慈善性”的概念，没有“非营利”的概念。法律规定慈善性仅包括:济贫、教育、宗教和公益，真正能决定一个组织是否可以被视为慈善性组织的是英国慈善委员会或者其他政府部门。侧这样在对社会组织进行明确划分的同时可以对他们进行分类，进而高效率的指引和监督他们的发展。英国的社会组织与政府的关系，是一种不同于美国商业主义倾向或欧洲合作主义的互补互促的传统。

德国的社会组织代表了以强有力的政府支持为特征的非营利类型。在德国，政府和市场之外的领域很少被看作一个独立的部门。德国的法律将所有的组织分为会员型和非会员型，其下各自有很多具体形式。没有明确将社会组织从其他组织中划分出来，社会组织可以采取任何一种形式，反过来，采取这些形式的并不一定是社会组织。因此在民众眼中，介于国家与企业之间的部分并不是一个统一的组织，公与私也没有明确的界限，法律对社会组织的监督与指引就像其他的组织一样，从而保障了社会组织与其他组织同等的权益。上世纪90年代以后德国的情况也在变化，东西德的统一和欧盟的一体化运动，使得社会组织也走向市场，德国也在探求非营利方面的国家立法改革。

日本在法律上将社会组织规定为不同的形式，由许多分别法管理，其法人形式主要包括:公益法人、社团法人、NPO法人、社会福利法人、学校法人、宗教法人、医疗法人、公益信托基金、共同组合、任意团体等。当然，一些发达国家的NPO组织活动空间还是相对比较小的，比如老牌的资本主义国家意大利。意大利目前施行的法律是政府在19世纪末出于打击天主教权威的目的而制定的，其法律规定所有提供医疗、教育工作培训的组织都是公共慈善和协助机构，是公营部门的一部分，且其他提供社会服务的组织如果希望得到法律的认证则必须纳入公营部门。也就是说，所有提供社会服务的组织都是公营组织，必须接受政府控制。因此，意大利的福利制度最显著特征就是国家干预的广度和力度都很大，民间社会组织的活动空间十分狭小。不过随着近年来政府财政逐渐吃紧，这一情况有了一定的改变。 行业准入制度

虽然行业准入制度在不同的国家也各不相同，但在绝大多数国家，社会组织只有在注册登记之后才能具有相应的法律地位是毫无例外的。一股而言，也只有正式注册才能够获得税收优惠、政府资助和法律保护等。美 国社会组织管理模式是较为典型的过程控制，在美国，注册成立一个社会组织非常容易，一般而言90%以上的申请都会得到批准。但获得税收优惠需要经过一系列申请程序，由国税局对其非营利性进行审查核准，同时通过公开和透明的机制对其开展活动和运作的全过程实行社会监督。一旦在联邦政府申办得到许可，地方各级政府基本上都不会加以干涉。美国的社会组织不仅申请容易，而且一经成立，便可以永远存在下去。

在英国，注册成为慈善性组织要满足三个条件:独立身份和自主运作；由董事会实施管理和控制，董事会成员不得从机构领取薪金；从事纯粹慈善性质的活动，慈善事业是组织的唯一目标。满足这三个条件的同时，慈善委员会在注册审核时还要遵守两个原则:一是受益者为所有公众或大多数人(救灾扶贫活动例外)；二是从事明显政治活动的组织不得享有慈善机构的地位。与美国相比，这样的准入制度可以说是相当严格的，因此英国可以享受免税优惠待遇的社会组织在数量上远远少于美国。但是这并不代表英国政府对社会组织的扶持力度有所减弱，不仅注册程序简便快捷，而且鼓励竞争，允许慈善机构内部组织结构多样化，社会组织的成立也没有区域上的限制.

日本的模式与我国体制较为契合：经济企画厅负责一般社会组织的登记注册，文部省、厚生省则负责学校、医院等专业性社会组织的登记注册，对不同类型的社会组织依据特殊的法规规范。日本的《民法典》及一系列细致的法律规范严格定义了各类法人的设立程序，但同时也允许未经任何登记注册的“任意团体”的存在，它们不具法人资格，但同样具有组织合法性， 日本众多的社会组织都以“任意团体”的形式长期存在和开展活动。1998年3月25日，日本在《地方自治法》的基础上颁布了《特定非营利活动促进法》，这是一部关于民间团体组织的专门法律。该法第一条明确指出:“本法律通过对举行特定非营利活动的团体予以法人资格，来促进以志愿者活动为主的、以社会服务为内容的特定非营利活动的健全发展，目的是进一步增进公益事业”。该法律旨在为大量以“任意团体”形式存在的社会组织提供一个易于获得法人资格的申请和认证机制，尽管如此仍然有许多社会组织采取任意团体的形式。 管理监督制度

社会组织作为治理结构的重要主体之一，政府对其的管理监督惩罚制度，以及指导其建立的适应组织自身发展的内部的管理体制，均对社会组织的良好运作和作用的实现具有重要意义。各国的法律规定不同，对社会组织管理的侧重点不同，管理机构也不尽相同，但一般趋于采用过程控制的原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。

第一，与法律制度框架相应的社会组织管理监督机构。美国的社会组织管理模式是较为典型的过程控制。在美国，对社会组织的管理没有一部专门的法规，也没有专门的管理机构，对社会组织的管理以税收为重点，管理的法律框架亦以税法为基础。税法规定了美国社会组织的非营利性，也就间接指明了其参与市场运作时的经营方向。联邦政府规定任何人都有权利问询社会组织的原始申请文件及前三年的税表以及了解某社会组织的财务状况和内部结构。当社会组织的运营出现违法问题时，一般有两种惩罚措施:一是特权特别是税收优惠的剥夺，二是司法调查及相应的处罚。但是从现在实施的效力来看这样的惩罚手段还是过于单一和温和，因为不仅接受司法调查及相应处罚的社会组织是少数，而且被吊销其非营利许可，也即被剥夺税收优惠的社会组织的数量也是微乎其微的。另外税务部门和司法部门也负有监督社会组织的主要责任，侧但两者都缺乏独立规制机构的资源和机制，难以对社会组织实施有效的监督，只能针对社会反应强烈的丑闻和大案件。