社会组织发展中的政府政策研究

社会组织发展中的政府政策研究

第一章 政府在社会组织发展中的地位和作用

（一） 社会组织的相关概念 一、社会组织的概念

社会组织（social organization）这一概念在社会科学中有广义、狭义之分。广义的社会组织是指人们从事共同活动的所有群体形式，包括宗族、家庭、秘密团体、政府、军队等。狭义上的社会组织是人们为实现特定目标、基于一定的利益需要而建立的有明确规范协调的进行共同活动的群体，如企业组织、政府组织、社会团体等。建国以来，我国社会经济生活高度政治化，权力比较集中，经济社会事业的发展基本上由政府行政权力负责运作，政府对建国时业已存在的民间社会团体逐步实行行政管理，将其纳入国家政权组织序列。改革开放初期，政府将围绕“以经济建设为中心”和为经济发展创造良好的社会环境这一目标作为施政重心，受到当时政策环境和社会稳定等多重因素影响，民间社会团体，也即后来更广泛意义上的社会组织，基本上处于“经济重心指导下的严格管理”状态。随着改革开放深入发展，政府逐步认识到了社会组织发展在经济、政治和社会建设中的重要作用，（高丙中，袁瑞军.中国公民社会发展蓝皮书[M].北京：北京大学出版社，2008.），2007 年的党的十七大报告提出“重视社会组织建设和管理”，首次用“社会组织”概念代替以往传统的官方语言“民间组织”，提出在基层民主政治建设中要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。2008 年全国“两会”上，政府再次强调社会组织在社会公共事务管理中的作用，从而为中国社会组织的大发展提供了一个良好的机遇。截至2009年，我国依法登记的各类社会组织有43.1万个，其中社会团体23.9万个，民办非企业单位19万个，基金会1843个。

这里的“社会组织”，强调的是其“非政府性”，也就是非行政的、公民组织的含义，在核心指称上和当今国际上通行的“非 政 府 组织”（NGO——N on-governmental organization)一致。NGO，主要指非政府的、非营利的、带有志愿性的致力于公益事业的社会中介组织，一般又被称为“第三部门”、“非营利组织“、“志愿者组织”、“民间组织”等，概念的内涵都是是非公非私的、既不是国家机构也不是私营企业的第三类组织。

虽然在不同的国家，非政府组织均是针对政府部门与企业部门之外的社会组织，但由于各国在用词习惯以及对非政府组织范围的界定上的差异，使得非政府组织的意涵宽窄不一。如联合国文件中通常使用“非政府组织”，而“非营利组织”则是强调“非政府组织”与其他非政府的私人组织类型的最大区别——它们的目的不是为了营利，尽管它们也许会有经营性活动，但它们所有可能的收入主要用于自身所关注的公益事业。美国对非政府组织的管理体制基本依据税法，因而又称“免税组织”，同时，因为非政府组织既不同于政府部门又不同于私人部门，是超出于两者之外的第三种类型的组织实体称之为“独立部门”。英国的非

政府组织不拘于地域和行政区划，不拘于参加者的职业身份，而仅仅出于共同的志愿而走到一起，所以被称为“志愿者组织”，尽管其工作人员未必没有报酬。“社会经济”一词在法国、比利时用的较多，近年来也开始流行于欧盟其他国家.还有一些国家的非政府组织在国家与社会的关系中居于特殊的地位，因而应它们被归入与国家处于相对一极的“市民社会”组织，加上它们与市民社会构成中的那些宗教组织、自娱性联谊团体和政治动员组织有相当的不同，因而又是特殊的“公民社会组织”。可以说，这些概念涵盖的都是处于政府与私营企业之间的那块制度空间，只是各自强调不同的侧面。其他常用的还有使用“慈善组织”，“民间组织”等等，然而这些称谓的概念内核是一致的，故本文用“社会组织”这一称谓一以蔽之。

在我国当前的社会语境之下，社会组织概念的外延主要包括在国家各级民政部门注册登记获得法律地位的三类社会组织：社会团体（各种学会、协会、研究会等），民办非企业单位（民办医院、民办学校、民办职业培训机构等），基金会（个人出资用于公益项目的资产形态）；其外延包括大量未登记但以社会组织名义活动的“草根组织”，在华活动的境外社会组织，借助于信息技术而形成的网络虚拟组织，可以不登记或者免于登记而具有法律地位的特殊社团，改革转型后的部分事业单位，城市社区中的业主委员会（业主大会），农村专业经济合作社，基层自治性质的居委会和村委会等。（根据2000年1 2月5日发布施行的《民政部关于对部分社团免于社团登记有关问题的通知》，8个参加中国人民政治协商会议的社会团体不登记，它们包括：中华全国总工会、共青团中央、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联合会、中华全国青年联合会、中华工商业联合会；经国务院批准1 4个免于登记的社会团体，它们包括：中国文学艺术界联合会（包括下属1 1 个文艺家协会）、中国作家协会、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交协会、中国国际贸易促进会、全国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔军校同学会、中华职业教育社。）

在此语境下探讨关于社会组织的概念，由于前述概念称谓的内涵宽窄不一，学界目前尚无统一的界定，从国际范围来看，有四种较常用的定义方式： 其一，是从法律上给出定义。世界上许多国家对非政府组织都有法律上特殊的规定。如美国就通过税法501条的相关条款对各类非政府组织从免除联邦所得税的角度加以界定.阁其他发达国家的法律对非政府组织的保障和引导虽然与美国不同，但也各有特点。

其二，是依据组织的资金来源加以定义。联合国的国民收入统计系统采用的就是这种定义。该系统将所有经济活动划分为五大类:金融机构、非金融机构、政府、非政府组织和家庭。非政府组织与其他社会组织的区别在于，它们的收入主要不是来自以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐款。

其三，强调组织的目的或功能。如果某私人组织的目的是促进“公众利益”或“团体利益”，则可算作非政府组织的一部分。

其四，是国际社会中较为流行的定义方式，由美国约翰一霍普金斯大学非政府组织国际比较项目提出。该项目强调非政府组织的五特征法，即将具有以下五个特征的组织界定为非政府组织:组织性;非政府性;非营利性;自治性;志愿性。在这五个特性中，非政府性和非营利性是非政府组织的最基本特征。

在此基础上，有学者针对中国社会组织发展及特征的特殊性，增加了“四种属性”，即公益性、专业性、合法性、排除性（即排除宗教团体、政党组织和宗族组织）。（陆明远.培育与规制———中国政府的社会组织管理模式研究[M].天津：天津人民出版社，2010.） 二、社会组织的类型

依上文所述各种方式定义的社会组织，是一个巨大的制度空间，包含了各种各样、形形色色的社会组织。国际上的权威分类方法有：联合国国际标准产业分类体系(ISIC)；欧共体经济活动产业分类体系(NACE)以及美国慈善统计中心设计的免税团体分类体系〔NTEE)和由一批学者设计的非营利组织国际分类体系(ICNPO)。通常来说，社会组织各类研究中较常用的分类方式则是以下五种： 第一种是根据组织成员分布的状况来划分，将其分为地方性、全国性和跨国性的;按照组织结构和层级安排的取向，可以将其划分为离散性的草根组织，仅有共同的名称或协调的活动而无严密的组织，或是集中型的全国组织一自下至上有完整的组织系统和组织机构。

第二种是根据社会组织活动的领域和性质来划分，可以将其划分为普遍性目标指向和特定目标指向两大类，大部分社会组织是在特定的公益领域内活动，以推进和促进特定的公共目标为己任，同时也有一些组织关注于普遍性的发展目目标。

第三种是根据社会组织的行动特征来划分，可分为有明确的目标设定、采取积极干预的行动策略的组织与只有行动取向设定、采取温和的广告宣传行动的组织。

第四种是根据相对于政府的不同位置来划分，有与政府全面合作的组织、批评性合作的组织到避免卷入政府的组织。或相对于国家体制的关系有全面适应、要求改革到保持距离的组织。

第五种是从代际的角度来划分。这种分类方式将社会组织的发展看作是代际的发展与更新，将其从产生到现在大体划分了四代。第一代社会组织以社会救济和福利性服务为工作重点，力图缓解社会不平等现象、紧张和矛盾。第二代社会组织以推动社会发展和经济开发为工作重点，力图促进和帮助这些地区或社区实现生活水准的改善和提升。第三代社会组织明确将推动可持续的全面发展作为自身努力的重点，力图在更深远的意义上影响所有相关的公私机构以解决各种社会问题。第四代社会组织尽管在组织功能上变化不大，但自我意识有巨大的发展，行动观念亦有明显的改变，它们明确希望结成国际或全国性合作网络，尽可能充分地得到政府和营利组织和大众的支持，从而创造出“争取更好的明天”的制度

环境。事实上，这种代际描述是把社会组织看作一个整体，就其总的发展趋向而言的，以个体形式存在着的社会组织则仍然是各具特色。

在我国，社会组织的另一常用称谓是“社团”，常用的分类方式是将社会组织分为三大类：由党政机关发起创立的“自上而下型”社团、由个人或民间组织发起创立的“自下而上型”社团和由海外的个人或组织发起创立的“外部型”社团。可以看到，我国的社会组织类型中无论哪一大类，都难以舍弃官办或半官办的社团这一类。虽然从严格意义上说，这一类型绝非纯粹的社会组织，但从我国的现实国情来看，这一类社团的演变趋势，将成为影响我国的国家与社会关系演变的关键力量。

（二） 政府在社会组织发展中的地位

虽然国家政治体制存在着很多局限性，但是国家仍是迄今为止最强有力和最有效的人类社会管理机制之一。各个国家的政府彼此间存在很大差异，但由于一个政权的生死存亡或者政府的存在很大程度上取决于其本国的社会经济发展状况，所以致力于本国的社会经济发展是各国政府的共同之处，只不过在方式、重视程度以及在效率上有所不同。社会组织开展活动的主要目的，也是为了促进本国的社会经济发展。因此，迄今为止社会组织同政府的关系，也就成为社会组织最重要的外部关系之一。

社会组织和政府都致力于本国的社会经济发展是双方能够共存、共处与合作的基础。政府的态度直接决定着社会组织的发展，社会组织对政府的期望，不仅是要政府理解和允许其从事发展活动，更重要的是争取从政府那里获得积极的支持。政府在社会组织发展过程中发挥重要的作用，不仅具有理论基础，而且也具有现实基础。

从理论上来看，学界普遍认为，政府对于社会组织发展的作用具有如下的理论基础：

“志愿失灵”理论。

既然任何社会组织形式都可能存在失灵，比如政府失灵和市场失灵，那么作为同样是一种组织形式的社会组织也不会例外。社会组织的局限性表现在它无法完全靠自己的力量来推进社会公益事业。这个局限性被称为“志愿失灵”。志愿失灵最突出的表现就是社会组织开展活动所需的开支与社会组织所能筹措到的资源间有一个很大的缺口，而政府则是补足这个缺口的最大贡献者。这是世界各国社会组织发展都普遍面临的情况，美国如此，其他西方发达国家的社会组织对政府的依赖性更大。如在荷兰，社会组织近90%的开支是靠政府拨款；在瑞典，社会组织近2/3的经费来自政府。私人捐款不足导致了社会组织对于政府依赖的加大。可以说，就历史趋势而言，政府补贴在各国社会组织预算中所占的比重将越来越大。

政府与社会组织的“新关系理论”