项目代建制模式的利弊分析及改革对策探讨

项目代建制模式的利弊分析及改革对策探讨

【摘要】代建制模式是为了克服传统建管体制的弊端应运而生的,实施范围主要集中于非经营性政府投资领域。代建制模式有其突出的优点,但实施过程中也暴露出诸多问题。探讨科学可行的改革对策、加大对该行业的规范约束、加强对该行业从业人员的教育培训，无疑是提高该领域综合竞争实力以及实现政府投资绩效最大化的重要研究课题。

【关键词】代建制模式 政府投资绩效 学校建设 行业准入 行业监管

Abstract: Agent System mode came into being in order to overcome the drawbacks of traditional construction and management system, the scope is focused on the non-profit government investment field. Agent System model has its outstanding advantages, but also exposed many problems in the implementation process. Explore the scientific and practical reform measures, and increase the industry specification constraints, strengthen education and training of the industry practitioners, no doubt improve the competitive strength of the field and the realization of an important research topic for the Government to maximize investment performance.Keywords: Agent System of Government investment performance of the school construction industry access to the industry regulator

中图分类号：D625文献标识码：A 文章编号：

引言

代建制模式，即政府投资项目通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建设完成后交付给使用单位的制度。代建制模式的实施范围主要集中于非经营性政府投资项目。当下，越来越多的政府投资建设项目都启用了该模式，成功的例子不少，但各式各类的问题也相伴而生。如何正确评判该模式的利与弊、究竟怎样的改革对策是科学合理可行的，以上课题值得我们深入探讨。

二、代建制模式产生的背景及我区我局实施情况总结

1、代建制模式的产生背景

在传统建管体制下，政府投资建设领域长期存在着以下问题：一是项目管理“建设、监管、使用”三位一体化，项目法人或模糊或缺失；二是行政管理部门往往重审批、轻管理，造成了“三超”工程（超规模、超标准、超概算）、“三低”工程（低水平、低质量、低效益）屡见不鲜；三是行政机关单位对自有项目干预“过火”，使得某些政府工程建设领域逐渐成为滋生腐败的温床。传统建管模式的弊端使得政府投资项目的综合绩效无法让人信服和满意，改革的呼声渐起，在这

样的需求背景下，代建制模式营运而生。从中央到地方的政府投资工程领域，代建制模式在历经小范围“试水”取得一定成效后，进而逐步推广、铺开。

2、我区我局实施该模式的情况总结

余杭区依照已出台的国家及省级代建制管理办法，结合本区建设及发展实际，于2008年4月出台了《余杭区政府投资项目实施代建制暂行规定》文件。《暂行规定》在代建参与各方的权责义务、代建内容范围、代建主体资格、代建费用标准、代建奖惩办法等重要事项上进行了明确，为本区范围内各类政府投资项目（非经营类项目为主）实行代建制模式提供了行为导向及规章约束。

我局正式启用代建制模式始于2008年。在一些大规模、高投资、高标准的校舍建设工程上（如社区学院、育才小学北校区及幼儿园、临平一中南校区、新星幼儿园南苑分园、临平三幼西安分园、乾元小学及幼儿园、闲林职高改扩建、良渚职高改扩建、实验中学改扩建等），我局都采用了该模式进行项目管理，签订包含委托单位（我局）、代建单位及使用单位（学校）的三方代建合同，由代建单位负责全过程（或分阶段）的投资管理和建设组织工作，严控项目投资、工期及质量。

三、代建制模式的利弊分析

四年来，伴随着一批批校舍工程的竣工使用，我局项目建设在代建制模式下取得了一定的效果。结合自身的建设实际，对代建制模式的优点我们总结如下：

1、代建单位能够提供专业化的技术管理服务，协助委托方更好地进行项目建设组织实施

当下，包括我局在内的许多行政单位的主营方向都不在专业建设领域之内，我们或是缺乏建设管理方面的技术骨干，或是在建管领域的人力配备不足，或是缺乏成功的项目组织实施经验，一旦规划项目多起来、建设难度大起来，我们都会感到疲惫不堪，这些使得我们的项目建设陷入困境。代建制模式的出现满足了我们的迫切需求，代建单位提供了较为专业的技术咨询及管理决策服务，在方案规划、设计研讨、施工管理等重要环节协助我们层层把关，并在我方与设计、施工、监理及建管机构之间搭起沟通对接的桥梁，及时解决项目推进过程中出现的种种矛盾分歧。除重大决策之外，一般的项目监管工作均由代建单位进行，这使得我们能够从奔波于琐碎建管事宜的忙碌和压力中解脱出来，集中精力行使监督权和知情权，职业定位也从原来的“全能型项目建设运动员”转变为精力充沛的“项目监管裁判员”，从而能更好地规划组织项目建设。

2、代建制模式能够促成合同三方相互制约，防止“三超”现象及腐败问题的发生

传统方式下政府行政机构对于非经营类项目的建设管理干预过多，频繁

提高建设使用标准，一些不必要的功能纷纷上马，贪大求全，加上原有概预算约束的疲软，“三超”现象一时得不到有效整治，从而造成了政府资金的浪费及流失，也违背了建设产品需满足经济实用原则的初衷。同时，一批腐败分子趁机钻空子、大敛钱财，以至于某些政府工程领域沦为贪污腐败的发源地。而代建制模式就是要在委托方、代建方、使用方三者之间建立起市场合约关系，以法律手段促使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，从而使投资概（预）算等成为刚性指标，在投资额度上进行严格控制，确保投资不失控；同时，代建制模式也引入了市场机制，发挥了工程中介机构的作用，在一定程度上避免了政府行政机构过多干涉项目实施的“独权”行为。

代建制模式对我局项目建设的组织实施起到了推动作用，但在具体的推进过程中，我们也遭遇到一些问题：

1、代建单位工作人员的专业水平及综合协调能力有待提升

代建单位的个体规模同施工、监理单位相比而言是偏小的，专业技术职称高、综合能力强的骨干力量是偏少的，投入到单个项目上的管理力量也是薄弱的；而从部分代建公司内部看，或是人员配备不足，或是即使配足了人员，其组织结构也不尽合理。由于某些代建单位派出的工作人员专业知识不够扎实或是组织协调能力存在欠缺，从而出现了前期上报审批环节进展拖沓、施工推进环节进度拖延、项目参与各方分歧矛盾得不到及时有效解决等情况，使得某些项目的推进频频受阻。以上这些均与代建单位的首要职责定位，即较好地协助配合委托方进行项目组织管理的初衷相违背。另一个事实也不可忽略，代建制模式在我国推行的时间并不长，我国现有的代建上岗人员的业务考评机制也很不健全，同样在建设市场上也缺乏专门的代建管理培训机构。

2、代建制模式涵盖的内容并不完整，缺乏科学可操作的代建成效评判机制

我们实施的建设项目管理往往并不是全面完整的，在项目建成交付使用后，我们似乎总是缺少对建设绩效的综合评价。引入代建模式之后，每每项目完工，我们也没有做好做足代建成效的总结评分，于是乎，某些代建单位能力欠缺的事实或被模糊化，或被掩盖化，代建领域内开始出现“不公开、不公平、不公正”的维权声音。就代建单位自身而言，缺少公正客观的评判，也意味着失去了真正做好做强的机会。如果上述情况一直存在且愈演愈烈，那么整个代建领域将可能陷入恶性循环。因此，一套科学的、有效的、可操作的代建成效评判机制对于大部分的委托方而言是必须的，对于整个代建领域也是必须的

四、该行业改革对策的探讨

比照代建制模式的利处与弊端，我们也在不断探讨更好的运用该模式的意见建议：

1、提高该行业的从业准入门槛，完善该行业从业人员的资格认定考评机制

在代建资格准入门槛上，建设行政管理部门需要更科学、更公平、更有效地组织代建资格评审认定工作，加大申请单位的资格审查力度，逐步提高代建领域准入标准，保证该领域内始终拥有一批专业素质过硬、综合能力突出、服务意识到位的从业单位。同时对于代建从业人员的专业资格认定也亟需出台完备的评审考核机制，提高该领域的整体素质水平，不断满足建设市场的管理及发展需要。

2、建管部门需逐步完善《代建管理办法》，研究出台科学且操作性强的代建成效评判机制

建议在一个建设项目完成之后，参与项目建设的各方（委托方、设计方、监理方、施工方及政府行政管理部门等）均可依照评判标准、建设事实及现有资料档案等，给予代建单位公开公正打分，并将此项分值存档，作为代建领域年检考察评分的参照点。

3、建管部门要完善对代建领域的监管及培育

建议在代建领域内同样推行年检制度，强化监管意识，根据从业单位的得分高低情况差别对待管理，分值过低或出现严重责任事故者予以降级甚至领域禁入处理；同时也需要加大对该领域的业务培训投入，提升领域内从业人员的综合实力及竞争力。

4、代建从业人员提升自身的综合竞争实力

代建单位自身也要做好功课，尽可能充实人员配备，科学设置内部组织结构，加强对工作人员的培养教育及监管，单位上下形成良好的进取意识、责任意识与服务意识。

五、结语

国家建管部委提出代建制模式最主要的目的就是逐步实现政府投资绩效的最大化。当前，我们可能看到了在代建领域内相关法律法规不尽完备、可操作的管理制度没有及时跟进等事实，但是代建制模式的优势还是明显的，代建单位对委托方所做的服务还是值得肯定的。这个领域的发展提升靠其自身的努力、自身的行业自律，也来自整个社会的关注与推动，来自政府管理机构的监管与扶持。

参考文献

[1]尹贻林，阎孝砚.政府投资项目代建制理论与实务.天津：天津大学出版社，2006