试论环境公益诉讼中的原告资格问题

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发展大繁荣。环境公益诉讼制度的构建是我国法制建设进程中的重要组成部分，为实现文化大发展、大繁荣，现我国政府正在努力朝着树立一种服务政府、责任政府和有限政府理念的方向发展，政府更加注重加强快政企分开，充分发挥企业、社会组织和中介机构在市场中的作用，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础作用。在这种情况下，行业协会、群众团体组织等非政府组织也成为市场中的管理者，参与到环境管理中来，政府的对市场的干预程度大大下降。因此公益诉讼制度在发挥环保团体在环境立法、执法和环境保护方面的作用上与我国的政府改革目标从根本上说应该是一致的①。这一良好的社会氛围为建立环境公益诉讼原告资格问题提供了良好的社会基础。

3.3环境公益诉讼原告资格确立的法律依据

我国宪法、基本法和一些单行法规中均规定了个人和团体组织对环境损害的检举

权和控告权，但是目前我国法律并未明确规定公民、团体组织、或者检察机关有提起环境公益诉讼的权利，但是我国已有的法律规定却可以为环境公益诉讼原告资格的确立提供法律依据。这些规定主要有：宪法作为根本大法，其中关于检举和控告权的规定为提起公益诉讼提供了宪法依据。我国《宪法》第四十一条第一款规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。②。我国《民事诉讼法》第十五条：机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。我国《环境保护法》第六条：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。③这是对单位和法人检举和控告权的规定，为其提起环境公益诉讼提供了法律依据。我国《水污染防治法》的第十条也规定：任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。我国《大气污染防治法》第五条规定任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。由此可见我国现行法律规定了单位和个人在面对各种环境损害行为的时候都有提出检举和控告的权利，这些规定虽未直接赋予单位或个人提起环境公益诉讼的权利，但也没有明确禁止提起公益诉讼，这里存在许可公民、法人等向司法机关提出“检举或控告”的解释空间。宪法及其他环境部门法规定的检举权和控告权是启动环境公益诉讼的法律依据。

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彭莉．构建我环境公民诉讼制度理论的探讨．武汉大学．优秀学位沦文．2005 33．3 王枫．论我国环境公民诉讼原告资格的制度的构建．《宁波大学学报（人文科学版）》．2010． ③

毛颖颖．论我国环境公益诉讼的构建．河海大学．学位论文．2005．

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3.4环保组织、公民个人、环保机关等积极参与诉讼

随着环境公益纠纷数量的增加，环保机关作为环境保护的主要行政机关面对这一新类型案件，积极寻求应对之路，在现行社会理念和制度下，环境公益受损通过环保机关得到完全解决存在一定困难，主要是制度上不完善，导致法律漏洞长期存在，譬如在达标排放的情况下，企业行为不具有社会非难意义，在这种情形下，企业并无过错，如果追究责任，也应当是排放标准不科学，在这种情况下，环保部门就不能对其加以处罚，但是不处罚的话环境侵害却一直存在着，没有得到解决。随着理论的深入研究和社会实践的开展，相信这些漏洞会通过一些方式得到解决。

环保组织和公民个人也在不断的寻求保护环境公益，但是结果大多数是以不具有原告资格而不予受理或者败诉收场。也有部分是通过调解或和解程序得到解决，不能否认的是，环保组织和公民个人的努力，起到了督促环保机关依法行政的作用，也同时在提高人们的环境保护意识。

4 国外环境公益诉讼原告资格相关制度对我国环境公益诉讼的借鉴

我国对环境公益诉讼原告资格的扩张可以借鉴外国的制度和经验，去其糟粕取其精华，再结合我国的现实国情和公民及其他主体的接受能力，慎重对原告资格进行扩张，所谓的慎重就是要求在确立环境公益诉讼原告资格的时候，必须要坚持一定的原则，不能盲目和冒进，为原告资格的确立提供可靠的方法论，环境公益诉讼作为一种新型的诉讼形式，比较有代表性的国家有美国、印度、英国等，现仅就美国和印度相关制度做介绍。

4.1 美国环境公益诉讼原告资格相关制度对我国的启示

现代意义上的环境公益诉讼始于美国，而现美国对原告资格采取的是一种比较开放的态度，原告资格的发展主要是通过判例法的改变来实现的，美国最高法院在 1937 年的“田纳西电力公司诉田纳西流域管理局”案中确立了“法律权利说”。该学说认为除非原告能积极证明法律上保障的权利已经或者正在遭受侵害，否则原告不具有起诉资格。20 世纪 40 年代后，随着公益诉讼案件数量的明显增加，“法律权利说”的局限性也逐渐凸显出来。在成文法方面，美国环境“公民诉讼”始于1970年至1972年间修订的《清洁空气法》。美国《清洁空气法》（CAA）法在第304条a款中规定：任何人都可以代表自己，向任何人提起民事诉讼或者行政诉讼，指控其正在违反或者已经违反了法定的排放标准限制，或是环保机构及其他洲所颁布的与上述排放标准相关的规定及其限制的命令；或者起诉环保局局长，指控其行使了不属于环保局局长自

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由裁量权限范围内的行为或义务，不符合该法的规定。从而大大的扩大的原告资格的范围①。

美国的公民诉讼制度建立在“环境公共财产”、“公共信托”、“实体环境权”等理论基础之上，性质上属于环境公益诉讼。它突破了传统的诉讼观念，以促进公益为目的，为督促政府或受管制者积极采取促进公益的法定作为，判决的效力亦突破直接参与诉讼的当事人② 。从而使公益诉讼打破了传统的当事人适格的理念，淡化了利害关系因素对诉讼的影响。认定的标准变更为“真正的利害关系”。美国最高法院确立了判定原告是否适格的三个要件：第一，实际损害，且这种损害是具体的、特定的、实际的而非推测的或假定的；第二，损害必须以“合理的归因于被告”的行为；第三救济能力，损害很有可能（不仅仅是推测）被法院有利的判决所补救。

美国环境公益诉讼制度在实践中日臻成熟，有许多地方值得我们借鉴，现归纳以下几点：环境公益诉讼的目的是维护公益，不是维护某个人或者某个团体的利益，所以针对我国诉讼负担过重而起诉难的问题，可以借鉴美国特殊的诉讼费用的负担规则，建立律师援助制度和诉讼费用援助制度，适当减轻诉讼主体的诉讼负担，并授权法院对环境公益的保护有贡献的原告酌情给予减免诉讼费用；推动公民诉讼发展首先需要大力发展公民团体，特别是发展非政府组织团体，并赋予特定团体一定的起诉权。同时，因执法需要应对原告资格扩大解释，不过，扩大解释也存在边界，不能将公民诉讼单纯地理解为“任何公民”都可以以其他人“违反环境法规”为理由进行诉讼。应符合一定的条件，首先，公民诉讼需以法律有特别规定为基础。其次，借鉴美国立法，确立“实质损害”、“因果关系”和“可救济”三个原则 ③。

4.2 印度ENGO环境公益诉讼制度的借鉴意义

印度公益诉讼的三大特点，前文已做阐述，现在不再重复，对于原告起诉资格问题，可借鉴印度的做法，无需与案件有直接利害关系便可起诉，在举证方面，借鉴印度的特殊的证据规则，举证责任的分配应采取有利于原告的原则，确立判断原告资格的原则，防止滥用公民诉讼制度。由于中国法院判决执行难的问题严重，可以适当借鉴印度的做法，设立执行监督机构或委任监督人员，定期对执行情况作出调查，并向最高法院提交调查报告。就救济方式来说，印度的临时命令也可以适当予以借鉴。

5 赋予某些主体以环境公益诉讼主体资格后的一些问题及解决方法

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郑颖．美国环境公益诉讼的借鉴与启示．《黑龙江省政法管理干部学院学报》．2010．

李静云．美国的环境公益诉讼——环境公民诉讼的基本内容介绍；环境公益诉讼．法律出版社．2007 年版．第 92 页． ③

齐树洁，李叶丹．美国公民诉讼的原告资格及其借鉴意义．河北法学．2009（9）．第 164页．

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为了切实保障公民的环境权利，有效预防和治理环境，推进环保事业的发展，环境公益诉讼的原告资格应该打破民诉法的局限，尽量予以扩张，让更多的公众享有诉权，但是扩张的同时也会出现系列的问题，需要我们在深入的研究，寻求解决方法。

5.1可以获得原告资格的主体

环境公益诉讼的主体类型大体分为两种：一种是以检察机关或者环境保护行政机

关为代表的国家主体模式；另一种则是以环境保护公益团体、公民个人为代表的民间主体模式。这两种模式对环境公益的维护必不可少，它们之间存在着一定的互补性，但是每种模式中所包含的具体主体类型是否具有可行性和必要性，是否适应我国的现实生活，则需要我们做进一步的探讨和论证。 5.1.1环境保护主管部门

保护环境资源是每个国家都负有的一项基本职责。环境保护行政机关一方面代表国家行使日常的环境监管权，对违反环境法律法规，破坏环境资源的行为进行监督检查，并行使相应的行政处罚权，另一方面接受公众的信托管理环境资源，肩负着维护公众环境权益和国家环境权益的双重重任①。就环境保护主管部门提起环境公益诉讼来说，主要有两种情况，一是针对侵害环境公益的民事主体提起的环境民事公益诉讼，这类诉讼由于环境保护主管部门与违法民事主体之间存在着管理与被管理的关系，使其提起诉讼更为有利和方便。二是针对侵害环境公益的其他行政机关而提起的环境行政公益诉讼，这时作为原告的环保部门的地位与作为原告的其它公益诉讼主体的地位并没有区别，此时其作为公共利益的代表，在发生环境资源侵害时对破坏行为采取司法行动，这既是其享有的权利，也是基于行政机关的公共职能所负担的义务。 5.1.2 公民个人

人类生活在同一个地球上，一旦发生了环境污染，将不可避免的会影响公民的健康和安全，每个公民都是环境损害的潜在受害者，因而公民个人有权为维护环境公共利益而寻求司法救济。早在罗马法时期，就赋予了市民提起公益诉讼的权利。英美法系、大陆法系国家都在其法律中确定了公民享有环境权，因此在环境公益遭到破坏时，其当然享有起诉的权利。蔡守秋教授也认为，“所有的公民和环境保护群众组织都有权对违反环境保护法、污染破坏环境的企业，对不执行环境保护法律、不履行环境保护职责的政府机关，向法院提起公益诉讼。” 5.1.3 环境保护公益团体

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李薇．浅析环境公益诉讼之原告资格问题．法制与经济．2011．

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