政府投资项目管理模式研究--以绍兴某开发区为例

浙江工业大学硕士学位论文 政府投资项目的管理模式研究——以绍兴某开发区为例

体制存在诸多弊端，同时企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥。

第三阶段是《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）出台以来，该决定进一步深化改革了政府对企业投资的管理制度，对企业(民间)投资搞活放宽，并规范了政府投资项目管理，首次提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”的意见。自此，政府投资项目管理受到了各级政府的高度重视，开始向科学化、民主决策化发展。

2.2 政府投资项目管理相关文件和规定解读

2.2.1 国家有关规定

（1）《国务院关于投资体制改革的决定》，（2004年7月25日）的出台是政府投资项目管理走向科学化、规范化的重要指导性文件。

①对政府投资范围进行了合理界定，明确指出政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。

②对健全政府投资项目决策机制提出了要求，提出政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，特别重大的项目还应实行专家评议制度，逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议的意见。

③规范政府投资资金管理。要求编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化的要求。

④简化规范了规范政府投资项目审批程序，对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。

⑤首次提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”的要求。即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。

⑥鼓励民间资本参与政府投资项目管理。要求各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。

（2）《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》对代建单位的财务管理和代建费用提出了指导性意见。

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①加强计划管理。代建项目建设资金纳入财政预算，实行年度投资计划和年度基建支出预算计划管理。

②关于建设资金拨付。建设单位自行确定项目代建单位的,资金由建设单位负责向代建单位拨付,并按规定监督使用。政府设立(或授权)、政府招标产生的代建单位,由财政部门根据项目代建单位的资金申请,向代建单位拨付资金。代建单位设立专户单独建账核算。

③规定了代建费用列支。规定代建管理费按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准核定。政府招标产生的项目代建单位,其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制,实际发生的代建管理费计入项目建设成本。

2.2.2 我省政府投资项目管理有关规定

（1）《浙江省政府投资项目管理办法》（2005年1月19日）的实施，标志着我省政府投资体制改革已迈出实质性的一步。

①对政府投资项目进行了合理界定。明确政府投资项目是指县级以上人民政府利用财政预算安排的建设资金，纳入财政预算管理的专项建设资金，政府融资以及利用国债的资金，国际金融组织和外国政府的贷款，赠款、转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入，土地使用权出让金等六类政府性资金所进行的固定资产投资项目。

②投资项目管理方面。提出了政府投资项目实行项目储备制度，项目建议书、可行性研究报告咨询评估制度，重要公益性建设项目听证征询制度，财政直接拨付资金制度。

③建设管理方面。提出政府投资项目应当组建项目法人，负责项目的建设、管理和运营；明确对非经营性政府投资项目应当推行代建制，有选择地进行项目后评价等要求，并提出了控制投资规模、规范投资行为的相关措施。

（2）《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》对政府投资项目实行代建制做了具体规定。包括代建制的概念、范围、代建单位使用单位权利义务、代建程序、资金管理等方面作出了具体规定，其目的是建立起“投资、建设、管理、使用”彼此分离、互相制约的政府投资项目管理机制。

①明确了代建制是通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付给使用单位的制度。

②明确了代建制实行合同管理制，代建项目可实行全程代建和分阶段代建。 ③明确了政府投资综合管理部门、代建单位、使用单位的权利和义务。 ④实行了较为严格的造价控制。明确代建单位按中标的投资估算，实行限额

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设计，控制可研报告的投资估算、初步设计概算。设立专项工程资金帐户，专款专用，严格资金管理，并对投资变更进行了严格规定。

⑤规定了代建单位奖罚条款，即投资结余按一定比例奖励，未能完全履行代建合同造成损失按实赔偿。

（3）《浙江省代建单位资格评审暂行办法》（浙江省发改委），对代建单位准入条件作出了严格规定：取得代建资格需同时符合满足“1＋X”条件的资质要求。“1”是指国家发展改革委颁发的甲级工程咨询资格单位。“X”是指国家有关主管部门颁发的乙级及以上工程监理、二级及以上施工两项中的任一项。近期“X”项可以是其全资子公司或控股公司等下八方面标准。

2.2.3 绍兴市政府投资项目管理有关规定

（1）《绍兴市政府投资项目管理办法》（绍兴市人民政府颁发）对政府投资项目决策和实施程序进行了规定。

①对政府投资项目决策作出了具体规定。办法规定，可行性研究报告应委托有资质的咨询机构编制；可行性研究报告及重大项目的项目建议书需要有关部门和专家或委托具有相应资质的中介机构进行评估论证；对经济、社会和环境有重大影响的政府投资项目，审批前应当广泛听取社会各界和公众的意见。

②规定了政府投资项目实行项目法人责任制，由项目法人对项目的筹划、资金筹措和管理、工程建设、生产经营、债务偿还和资金的保值增值，实行全过程负责。

③对政府投资项目申报程序、工程变更、投资调整、竣工结算、档案管理作出了具体规定。

④对政府投资项目资金管理、监督管理和责任追究办法作出了规定。 （2）《绍兴市人民政府关于印发绍兴市政府投资项目实行代建制暂行规定的通知》对政府投资项目代建制的试点工作作出了具体规定。

①确定代建制实施可采用前期代建、后期代建、全过程代建三种方式，并各种代建方式下建设单位和代建单位的主要职责，实施程序进行了明确。

②实行严格资金拨付管理，规定建设单位根据代建单位意见将款项支付有关单位，建设单位未经代建单位同意，不得直接拨付建设资金，建设资金不得通过代建单位支付，财政全额投资的项目可试行财政直接拨付制。

③明确代建管理费用列支，规定代建单位管理费通过招投标确定，并在建设项目管理费中支出。

（3）《绍兴市人民政府办公室关于进一步规范政府投资项目审批程序的意见》对政府投资项目的审批程序作出了具体规定。

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①明确政府投资项目 应当审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和项目概算；其中总投资在500万元人民币以下的，可以合并编报和审批项目建议书、可行性研究报告。

②明确项目可行性研究报告批准前，规划建设部门应当提出规划选址意见，国土资源部门应当提出用地预审意见，环保部门应当提出环境影响评价的审批意见，财政部门提出资金来源审核意见。未落实或未明确资金来源的，发展改革行政主管部门不予受理。

③明确可行性研究报告、初步设计的编制必须委托有相应资质的单位编制。 ④对经济、社会和环境影响重大、社会公众普遍关心的公益性建设项目，要求采取听证会、征询会等方式征求社会各界和公众的意见。

（4）《绍兴市政府投资工程招标投标管理若干规定（试行）》对政府投资项目招投标采取的工程量清单招标制度、统一资格审查制度、低价中标制度、专家评标制度作出了具体规定。

①规定招标方式。规定政府投资工程一律采取公开招标的办法，采用工程量清单招标，原则上实行无标底招标。

②规定资格审查制度。不得设置其他条件限制、排斥潜在投标人或者投标人，不得对潜在投标人或者投标人实行歧视待遇。

③推行低价中标制度。按照工程分类，分别采用直接最低价中标、从最低价开始评审和综合评估法等评标办法。并对采用直接最低价中标和从最低价开始评审的政府投资工程实施差额履约保证金制度。

④严格专家评标制度。为确保评标过程的公平公正，原则上招标人和其招标代理机构不参加招投标活动，特殊情况下确需派业主代表参与评标的，人数不得超过评标委员成员总数的三分之一。实行代建制的项目，代建单位一律不得派代表参加评标委员会。

（5）绍兴市人民政府办公室关于转发市财政局绍兴市政府投资项目财政财务监督管理办法和绍兴市政府投资项目工程变更审查暂行办法的通知（绍政办发[2005]57号）

①《绍兴市政府投资项目财政财务监督管理办法》明确了政府投资项目财务监督管理部门为市财政部门，负责政府投资项目支出预算管理、工程概、预（结）算和竣工决算审查管理以及基本建设财务资金的监督管理等工作。财政部门参与项目前期和建设过程中的财务监督管理，政府投资项目年度建设计划编制和调整、工程概算、施工合同预算、概算调整、竣工决算需经财政部门审核，作为资金拨付的依据。

②《绍兴市政府投资项目工程变更审查暂行办法》对工程变更审批权限作出了规定，即单项变更额在20万元以下的工程变更，由项目主管部门审批，报财政部门备案；单项变更额在20万元以上（含20万元）的工程变更由财政部门审

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