政府投资项目管理模式研究--以绍兴某开发区为例

浙江工业大学硕士学位论文 政府投资项目的管理模式研究——以绍兴某开发区为例

1 绪论

1.1 研究背景和意义

政府投资项目是指采用政府性资金1的固定资产投资项目，属于公共财政范畴。政府投资主要用于关系国家安全和不能有效配置资源的经济和社会领域，包括公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区发展、推进科技进步和高新技术产业化等关系全局的关键问题和薄弱环节。“十一五”期间，我国政府投资项目重点支持新农村建设、公共服务、资源环境、自主创新、基础设施建设等五大领域。政府投资项目已成为我国当前经济发展的重要构成要素，对社会投资具有至关重要的基础性、带动性、引导性和调节性作用，能发挥“四两拨千斤”的乘数效应。政府投资项目管理的目的是建立健全科学、民主的政府投资项目决策程序和组织实施程序，保证工程质量，控制工程造价，发挥财政的资金效益。政府投资项目与民间投资项目相比具有公益性、长期性、投资额大、社会关注度高等特点，其项目前期、招投标和合同管理、项目实施阶段管理模式等方面与一般工程项目相比有自身特殊性，因此有必要对政府投资项目管理活动进行系统分析和研究。

绍兴某开发区从2003年成立以来，共实施市级重点政府投资项目30余只，总投资超过40亿元，这些项目的实施对推动绍兴大城市发展发挥了重要作用。该区对政府投资项目管理模式进行了积极探索和创新，在具体项目招投标和合同管理、工程管理方面积累了丰富的管理经验。以该开发区政府投资管理模式实践为实例，对政府投资项目管理从技术层面和管理层面进行系统的总结和提升和探讨，对同类项目的建设和管理具有较好的借鉴和指导意义。

1.2 相关领域国内外文献综述

1.2.1国内研究综述

我国政府投资工程项目的概念是在改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成的。关于政府投资项目管理的研究，从2001年开始受到学术界的关注，并逐渐成为研究热点之一。国内相关研究可归为三类：第一类是关于政府投资项目管理模式的研究，第二类是关于政府投资项目实行代建制的专题研究，第三类是基于政府投资项目管理某一方面问题的专题研究。

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政府性资金主要是指财政预算安排的建设资金，纳入财政预算管理的专项建设资金，政府融资以及利用国债的资金，国际金融组织和外国政府的贷款、赠款，转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入，土地使用权出让金等六类资金。

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（1）关于政府投资项目管理模式的研究

国内学者对政府投资项目管理模式研究大多侧重于理论研究或比较研究，基于实践基础上的分析研究并不是很多。

①政府投资项目管理模式的理论研究。黄霆和申立银等（2005）分析了我国政府投资项目管理中存在的问题及其原因，对工务局和代建制模式进行了分析，指出了我国政府投资项目管理需要进行一系列制度上的改革。张伟和朱宏亮（2005）对各类型的政府工程管理模式进行了分析和比较，提出要明晰政府与市场职能、发挥专业机构优势和建立权力制衡机制等观点，并以此为依据，提出公益性项目推行代建制，准公益性项目采用项目法人制、经营性项目实行私人融资模式的改革方向。严玲和赵黎明（2005）分析了政府投资项目双层委托代理关系：第一层面是公众委托政府，表现为公共权力的约束力；第二层面是政府委托项目业主和执行团队，表现为政府对项目业主的约束。夏立明和尹贻林（2003）把了我国的政府投资项目管理与发达国家和地区的政府投资项目管理体制进行了比较，提出了建立于国际接轨的业主制和严格的业主项目管理程序的建议。胡建文（2002）比较分析了临时型、基建处室型、代建型、事业单位型、项目法人型和政府部门型等几种主要的政府投资项目管理模式各自的优缺点。王春阳和尹贻林（2002）从政府投资项目的管理主体、项目决策、工程采购、和支付制度四方面进行了分析，提出了明确管理主体、区分经营性和非经营性项目、吸引企业融资、实行合同和造价管理等建议。

②基于实践基础上的分析研究

卢汝生和王孟均（2009）等以广州市重大建设项目－新光快速路项目为实例，对政府投资项目管理的创新模式与工程总承包的管理实践进行可系统研究和总结提升。吴普生（2005）介绍了珠海市成立政府投资建设工程管理中心的经验，提出了明确政府投资的责任主体，完善管理规章制度，特别是投资问责制和审计制度等建议。刘彦朝（2004）介绍了河北省组建社会公益项目建设管理中心的情况，认为这一方式具有“管理集约化、操作透明化、投资控制刚性化等优点。

（2）关于代建制的专题研究

《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）首次提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”的意见。自此，关于政府投资项目实行代建制的研究越来越受到重视。但是国内对代建制管理模式多侧重于理论研究，有关代建制实践方面的研究文章并不多。

①代建制管理模式的理论研究。张伟（2008）对政府投资项目实行代建制的理论和实施进行了系统研究，明确界定了代建制的概念，提出了对代建制组织方式的建议，并在项目管理和法律法规层面对代建制实施进行了研究分析和创新。尹贻林（2006）介绍了我国政府投资项目管理制度的历史沿革，比较了美国、英国、德国以及我国香港地区对公共工程管理的国际惯例，详细阐述了代建制的概

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念、模式、契约关系及监管体系介绍了政府投资项目代建工作的具体程序，包括代建项目的委托、代建人的选择、代建合同及其管理、代建项目的前期管理和代建项目实施阶段的项目管理，并且结合工作流程对具体的案例进行了剖析。刘松桥（2004）认为，代建制是加强政府直接投资管理的强有力手段，与总承包和项目管理模式有本质区别，但有必要吸收并应用先进的现代项目管理方法；他还认为，项目代建费不宜直接套用《基本建设财务管理规定》中建设单位管理费，宜依据工作内容、难度和责任，在政府指导价的引导下由市场主体确定。张华平（2004年）认为，代建单位应独立于政府部门，代建制与项目法人制有本质区别但不冲突，代建单位就是建设期的项目法人。此外，他还对代建单位与投资公司、代建单位与总承包商以及代建为与监理单位的区别进行了辨析。张华平、马燕和阮菲（2004）由代建制推进中的一些争论，对“分权论”和“授权论”两种说法进行了分析，认为代建制的推行实际上是要解决专业化和多重委托代理两个难题。

②基于实践的研究分析

周世玲（2006）对贵州省开展政府投资工程建设管理方式改革的情况进行了介绍，贵州省采用的方式是组建专门机构机构――贵州省政府投资项目代建中心。钱寅全和汪宝国等（2002）结合代建制在上海市大连路越江隧道工程中试点的情况，归纳了代建项目管理中具有普遍的问题，包括使用单位的观念尚未转变、代建项目管理不规范、各方责权不均衡、代建管理水平尚待提高、代建市场竞争不充分以及社会环境不配套等，并提出了解决问题的建议。

（3）基于政府投资项目管理某一方面问题的研究

梁彗星（2006）将代建制试点中各地的代建合同签订方式归为三类，即委托代理合同、制定代理合同和三方代建合同，并对三种合同签订方式的差别和与现行法律法规是否协调进行了分析。祁玉清（2006）归纳了代建项目实施中的几种主要风险，包括代建单位可能与设计单位和概算评估机构等串通提高项目概算，代建单位可能与施工单位和监理单位等串通虚增项目成本等，提出了加强概算审批的民主性和科学性、加强对代建单位的监督、规范资质和从业管理制度以及创建代建单位管理责任险等防范风险的具体措施。魏东平（2004）运用比较分析方法，介绍、比较和分析了部分发达国家和地区及世界银行、亚洲发展银行等国际投资项目监管的具体做法和经验，对我国政府投资项目监管的内容、方法、措施、模式和体系提出了建议。向强（2004）总结了我国政府投资项目合同管理的不足，提出“加强监理的监督约束作用、加强资金支付管理、加强合同变更审查、完善索赔机制”等措施。

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1.2.2 其他国家及地区的研究综述

其他国家及地区较少用到“政府投资项目”这一概念，与之相关的对项目管理相关理论研究和基于实践的公共工程管理模式的研究，对我国政府投资项目管理研究具有很大的参考价值。

Li Bing等（2005）研究了PPP/PFI项目中公私部门如何分担风险的问题，也就是那些风险应该由公共部门承担，那些应由私人承担，那些应由双方共同分担。Feniosky Pena-Mora和Tadatsugu Tamaki(2001年)分析了不同项目管理模式下项目参与方冲突的发生原理与解决途径，阐述了如何明确各方责任、权利和义务，避免冲突，并利用合作和协商等方式解决冲突。David C.Brown等（2001）系统地涉及了partnering项目的流程，包括明确主体的职责、设立项目目标、选择设计者以及选择承包商等。该流程有助于增进合作和避免冲突。David Baccarini(1999)探讨了项目成功的概念和内涵，运用逻辑框架方法（Logical Framework Method,简称LFM）,将项目目标分解为四层，即目标、期望、投入和产出，将项目成功分为两部分产品成功和项目管理成功。Victor Sanvido等（1992）经过对16个项目的调查，归纳出项目实施中4个最关键的因素，分别为良好的组织、系统的合同、管理类似项目的经验，在设计和计划阶段各方之间及时有效的沟通。

Lagal M.Shohet和Shohet和Shay Frydman (2003)对于以色列房屋工程项目CM模式进行了研究，支出了CM经理与设计单位之间的有效沟通是项目成果的关键，可以加强设计单位与施工单位之间的协调性，减少变更。Nick Rether ford(1998)通过对美国在各国建设的使馆项目实施情况的调查，发现DB模式修建比DBB项目平均缩减工期40%，节约成本60%。Xu-qing Zhang 和Mohan M.Kumaraswamy (2001)总结了中国香港地区采用BOT模式实施的5个大型隧道项目的经验，阐述了可行性研究，招标和投标、立法、融资、征地补偿、设计和施工，运营和维护，以及移交及营运管理的全过程做法。S.QWang和L.K.Tiong(2000)分析了为减轻投资人的风险，政府在BOT项目中应发挥的职能和应提供的支持，并以广西来宾B发电厂案例做了阐释。

1.2.3 与本课题研究有关的其他文献

本课题的研究还涉及工程咨询，项目招投标、造价管理等专业领域知识，主要包括：马楠等（2008）对我国现行施工合同示范文本和FIDIC施工合同中价款支付和相关条款进行了全面论述和解读。薛玉影（2007）从招投标阶段综合考虑的各种影响因素、实施阶段合同造价的合理确定、合同造价调整方法的选择、合同条款的完善、合同的全面履行几方面对施工企业如何加强合同管理进行了探

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