网格化经典模式比较

我国城市社区网格化管理的研究与实践，始于 2004 年北京东城区网格化管理的探索。在此基础之上，从 2005 年至 2007 年，住房和城乡建设部又连续确立了三批试点城区。到目前为止，建设部先后遴选了上海长宁区、卢湾区、普陀区、南京鼓楼区、武汉江汉区、重庆高新区、天津河西区、西宁市城西区，以及深圳特区、江苏省杭州市和扬州市、浙江省舟山市、湖北宜昌市、河南郑州市、云南昆明市、贵州省毕节市、黑龙江省哈尔滨市等 51 个城区进行试点，已经有 33 个试点通过验收。试点工作的陆续展开，为城市社区网格化管理模式的进一步推广提供了丰富的实践经验。其中，最具特点和代表性的发展模式有北京东城区模式、上海华阳模式、湖北宜昌模式和浙江舟山四种模式。 一、北京东城模式 （一）基本情况

2004 年，在国家建设部“创新城市管理模式”的积极引导之下，北京市东城 区以《依托数字城市技术创建城市管理新模式》为课题成立了创新城市管理模式 课题组，由区委书记亲自担任组长，并组织大量专家学者对此反复进行了调研和 探讨。在此基础上，北京东城区依托目前已经比较成熟的信息技术，并结合东城 区的实际提出了“精细化、网格化、信息化、人性化”的城市管理理念。按照这 一构想，北京东城区开始进行网格化管理试点。北京东城区是由原东城区和崇文 区合并形成的新首都功能核心区，面积 41.84 平方公里，常住人口 86.5 万人，流动人口 26.5 万人，管辖 17 个街道办事处、205 个社区。作为全国社会管理创新综合试点区，北京东城区立足首都功能核心区定位，积极探索“精细化管理、人性化服务、多元化参与、信息化支撑”的网格化社会服务管理模式。目前，北京市东城区已成功运行社区网格化管理，社区管理水平与效率大幅提高，该模式已在市内其他 7 个城区试运行。

（二）具体做法

第一，科学划分网格。东城区运用“万米单元网格化”的设计理念和技术成果，以每万平方米作为基准设置网格单元，以“责任制”为依托，按照完整、便利、均衡和差异性的原则，并综合考虑“人、地、物、情、事、组织”等因素，将全区 17 个街道、205 个社区被划分为 589 个社会管理网格，每一社区划分 2～5个网格。建立了网格化框架体系的“四个层级”，即区级、街道、社区和网格，也可称为网纲、网目、网结和网格。

第二，信息平台建设。信息化平台建设是网格化管理的一项基础性工作，旨在将孤立、零散、无序的信息整合为有序、系统、可以共享的信息，从而使得在一个较大区域内实现精细化管理与提供全方位服务成为可能。东城区通过整合信息资源，推出了我国第一个覆盖大部分城区范围的“网格化城市管理信息平台及应用系统”。信息平台拥有 9 大类、64 小类、170 项信息、2043 项指标，并在 21个行政执法部门，6 个政府职能部门和 10 个街道的保洁队、绿化队之间实现信息共享。 第三，“双轴化”管理模式。东城区通过整合多个政府部门的管理职能，在区一级创建了监管分离而又协调一致的“双轴心”管理体制和运行机制，改变了职能部门集监管于一体的现状。监督轴即新成立的城市管理监督评价中心，下设 3个中队、10 个分队，招聘了 400 多名监督员（平均每个监督员需要巡查 12 个

网格单元），主要负责甄别立案、及时报告及评价反馈；指挥轴即城市管理指挥中心，将按照部件或事件的责任归属派遣任务、督察及协调指挥，并规定处置时间。两者在空间安排和人员配置上截然分开，各司其职、各负其责，并在街道和社区设立分中心及工作站。

第四，建立闭环式工作流程。东城区配备 350 名网格监督员，通过“城管通”以及相应的无线传输、集成系统，实现对其管辖的网格单元全时段的动态监控。与一般手机不同，“城管通”集手机、无线网络和 GPS 全球定位系统等多项技术于一体，能够在第一时间内将现场情况及地理位置定位等综合信息以照片或语音的形式发送到监督中心（除此以外，监督中心还可以通过特服电话或者网站来获取信息）。监督中心接收到相关信息后，进行甄别立案，并转批至指挥中心，由指挥中心根据问题归属派遣相关部门及专业人员进行处理。处理完毕后，指挥中心通过呼叫中心指派监督员现场核查、结案，并将处理结果上报监督中心作为评价系统的重要基础数据。

第五，建立主、客观相结合的监督评价体系。东城区针对区、街道、社区和网格四级责任主体建立了主客观相结合，以客观为主的监督评价体系，客观评价也可称之为内评价，主要依赖于信息平台针对整个问题处理流程自动生成的记录数据，减少了人为的随意性；主观评价则可称之为外评价，即通过定期征求社区居民及相关主体意见等方式获取的反馈信息，以补充客观指标无法反应的情况和信息，从而进一步加强评价体系的科学性。

（三）主要特点 第一，由于地理位置等因素，东城区在维护首都安全稳定中承担着十分重要 的责任。因此，东城区社区网格化管理在发展初期，对于综治维稳的考虑比较多 一些。此外，东城区网格化管理模式的出现是作为“数字化城市”技术平台在制 度上的配套设施，而后才逐渐演变为一种治理方式被纳入到体制改革的轨道上来。由于其在社会控制和公共服务等方面所表现出来的制度潜力，社区网格化管理模式逐渐为政府所推动和完善，最终其应用范围几乎扩展到党建、治安、社保、卫生、工会等所有的城市社区管理和服务领域。

第二，对于技术以及硬件建设的要求比较高。以现代科技为依托的信息化平 台建设是关键。从某种程度上来说，北京东城区模式的成功在很大程度上依赖于 强大的信息通信技术平台。东城区网格化信息控制平台的搭建依托其完善的、全 方位的管理监管系统，集高速网络、计算机、大型数据库、地理信息系统和无线 通信设备于一体，充分利用了现代信息编码技术和立面视频定位系统。 第三，投入成本比较大。北京东城模式无论是前期建设还是后期维护都需要 投入大量资金、人力和物力，因此，其某些经验也比较局限于人口集中的省级或 省级以上大城市，对经济发展水平较低的中小城市可能难以适用。

第四，比较侧重于静态的“部件”管理。北京东城模式是“部件”管理精细 化的代表，东城区将所有部件分为 6 大类、56 种、168339 个，小到井盖、路灯、邮筒、垃圾箱，大到电话亭、公厕、停车场，全部拥有特定的编码，只要输入编码就可以在信息平台的大屏幕上显示出部件的名称、数量、位置、所属社区及管理部门。一旦发生诸如下水道堵塞、井盖缺失、水管爆裂等突发状况，能够在第一时间得到精确定位和快速处理。

二、上海长宁模式 （一）基本情况

从 2005 年底开始，上海率先在长宁区的华阳街道（社区）和卢湾区的五里桥街道（社区）开展试点工作，在原有的“二三四级”管理基础之上，将网格单元定位在街道层面上。长宁区位于上海中心城区西部，总面积37.19平方公里，常住人口71万余人。在社会各界引起强烈反响的“凝聚力工程”就起源于长宁区的华阳社区。历经近20年的积极探索，“凝聚力工程”取得了丰富经验，并在整个上海市推广，成为长宁区的标志性工程。长期以来，长宁区始终坚持走群众路线，大力发扬密切联系群众的优良传统，凝聚了人心，巩固和夯实了党的执政基础，为长宁区开展社区网格化管理改革创造了良好的条件、打下了坚实的群众基础。长宁社区网格化管理模式最大的特色是依靠社区党建来推进社区网格化，其总体思路是在完善“两级政府、三级管理、四级网络”体制中做到优化第三级和创新做实第四级。具体来说，优化第三级，即加强街道党工委的领导核心地位， 拓展党参与基层社区的实践空间，构建区域性大党建格局；创新做实第四级，即 不断探索完善治理结构，使行政力量、政党力量、社会力量和市场力量等各种资 源力量在“网格”这个新的载体和平台上形成有效的整合。 （二）具体做法 第一，社区管理网格化。相较而言，长宁的社区网格化管理模式比较强调“布 网”，而非“划格”，相对来说“网格化管理”的特征不是十分明显。 第二，社区建设实体化。完善《街道居民委员会居民自治章程》，制定《街道居委会行政性事务剥离项目及分步实施一览表》，明确居委会作为社区自治组织的性质和功能。建立社工工作站，将居委会承接的行政职能逐步向社工站转移，政府通过向社工站购买服务的方式投入资金、提供支持，推动社区服务市场化；完善社区居民代表大会制度，选举产生社区治理委员会，落实重大事项的民主讨论和决策机制，并对其他各类主体实行民主监督；扶持民间组织和群众团体的发展，鼓励居民共同参与社区治理，通过社工加义工的形式，有效调动社会资源参与社区帮困助贫，形成充满活力的新型社区治理结构。

第三，社区党建社会化。将街道党工委改建为社区党工委，以此作为社区网 格化管理的核心领导力量。社区党建全覆盖包括组织覆盖、工作覆盖和和制度覆

盖三个方面，重视党建工作载体的建设，既通过党建载体来提供服务，也通过党 建载体来增强党组织在社区网格化管理中的影响；网格化管理加强了社区（街道） 党工委与行政组织党委（包括政府职能部门派出机构党组织和办事处机关事业单 位党组织）、居民区党委（包括居民区党支部、社工站党支部和群众团体党支部） 以及社会综合党委（包括“两新”组织党组织、驻区单位党组织和流动党员党支 部）的联系；完善社区党组织和党员代表大会，凸显党组织和党员的主导性作用； 选举产生社区党建委员会，形成制度化的联系机制，充分整合网格内各类党建资 源，构建区域性社区党建新格局。

（三）主要特点 第一，依靠社区党建来推进网格化。基层党建工作的创新是上海华阳网格化 管理模式最大的特色，社区党工委在居委会辖区设置的基层党支部是社区网格化 发展的领导核心和决策机构。华阳社区充分发挥广大党员干部的核心作用，将各 级党委、组织部门和社区党组织划分至基本的网格单元，充实网格服务团队的力 量，使网格党小组成为主要领导力量和组织保障。

第二，重构新型社区治理结构。相较北京东城区模式而言，上海华阳模式更 加注重在推行网格化管理的过程中培育社区自治力量，以及推动社区服务的市场 化。通过社工加义工的方式承接社区居委会的行政职能，努力使居委会回归自治 本质，从而进一步推动社区治理的民主化和科学化。 第三，将社区部件管理与事件管理有机结合。尽管北京东城区的网格化管理 模式在管理精细化和高效率方面已经跨出了一大步，但更多的是侧重于静态的