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长江河道采砂管理

CHINA WATER RESOURCES

编者按 :《长江河道采砂管理条例》颁布实施以来 ,水利部长江水利委员会和沿江各级水行政主管部门高度 重视,认真落实《条例》规定,对长江河道采砂管理做了大量富有成效的工作 ,目前长江河道采砂管理总体处于可 控状态。现阶段,长江上游干流宜宾至宜昌河段采砂规划编制已经启动 ,长江中下游干流河道采砂规划正着手修 编;全国的《河道采砂管理条例》也正在起草过程中。为使广大读者更好地了解当前的长江河道采砂管理 ,推进各 地的河道采砂管理工作 ,本刊特组织了这组报道 ,以飨读者。

长江河道采砂管理的实践与对策建议

吴志广,马水山

(水利部长江水利委员会长江河道采砂管理局 )

摘 要:《长江河道采砂管理条例》自 2002年 1月 1日开始实施。水利部长江水利委员会和沿江各级水行政主管部 门对长江河道采砂实施依法管理 ,做了大量富有成效的探索工作。实践表明 :领导重视,责任明确,是做好采砂管理 工作的前提;完善相关法规 ,制定与《条例》相配套的管理制度,是做好采砂管理工作的基础 ;理顺、完善采砂管理体 制,切实落实“四个专门”,是做好采砂管理工作的重要保障 ;对违法采砂始终保持高压严打态势 ,是维护河道采砂管 理秩序的重要手段 ;积极稳妥地推进可采区解禁 ,保障采砂管理工作依法有序 ,是采砂管理工作的关键。 关键词:长江河道 ;采砂;实践;管理

Pra? ice and strategy ? managem? t ? sand ? ? ? tion ? Yan? ? r? ? ? ann?//Wu Zh? uang,

Ma Shu? AfhanAbstract: ? r ? e Regu? tions on Sand Excavation ? Yang? e R? er Channe? came ? ? effect January 1, 2002, Yang? e R? er Wa? r Resources Comm? s? n and wa? r adm? ? ? ative depar? en? at a? Yang? e R? er made great effective ? sand excavation management. It ? proved by practices ? at s? a? ng e effor? ?? adersh? and c? ar respons? ? ? ? ong s are ? e precond? ? n for sand excavation management. Perfecting r

tive ru? s and es? blish? g management sys? ms assoc? ? d with ? e Regu? tions ? ? e bas? of sand excavationmanagement.

vation management. To s? ? tly con? ol ? ? gal sand excavation ? ? e ma? measure ? keep order ?

Comp? ting sand excavation management sys? m and ? p? menting“four spec? ?”? ? e guaran? e for sand ex

excavation

Key words: Yang? e R? er channe? ; sand excavation; management. To lift ban gradually ? perm? s? n areas and keep sand excavation ? ? wful order are ? management中图分类号 : TV879 文献标识码 : A 文章编号 : 1000- 1123(2006)06- 0025- 04 of

sand excavation management 长期以来,我国河道内非法采砂、

乱采滥挖的行为十分严重。2001年,国 务院颁布了《长江河道采砂管理条例》 (以下简称《条例》),使河道采砂有了 一部专门的管理法规。长江河道采砂 管理依法进行了实践探索。

理主体是水利部长江水利委员会和 沿江各级水行政主管部门。采砂管理 主要实行统一管理与分级、分河段管 理及分部门管理相结合的管理体制。 分级管理中实行地方行政首长负责 制。除水行政主管部门行使管理主体 职责外,还规定交通和公安部门应配 合采砂主管部门做好相关工作。

伍,具体承担长江河道采砂管理的组 织指导和监督检查以及省际重点河 段的采砂管理工作。

沿江各省(直辖市)按照《条例》 规定,理顺了管理体制,确立了水行 政主管部门长江河道采砂管理的主 体地位,明确了水利、交通、公安等 各部门的相关职责。沿江各级水行 政主管部门已经担负起采砂管理责 任主体的职责。

长江水利委员会和沿江各级水行

一、流域管理与区域管理相结 合,理顺长江河道采砂管理体制

1.管理体制、职责和权限

依照《条例》,长江河道采砂的管

收稿日期 : 2006- 03- 14

2.管理实践

长江水利委员会专门成立了长 江河道采砂管理局及其专业执法队

作者简介 :吴志广 (1961～) ,男,水利部长江水利委员会长江河道采砂管理局局长 ,教授级高级工程师。

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长江河道采砂管理

CHINA WATER RESOURCES 政主管部门注重与相关部门的沟通协 作,建立起了有效的沟通协作机制 ,形 成了长江河道采砂管理的合力。

性的、涉及省际以及地方难以办到的 事,并为流域内各省、市服务好。同时 要充分发挥地方政府和地方水行政 主管部门的作用,在流域机构的直管

理办法,有关规定可操作性不强。小型 采砂船进行零星偷采被抓获 ,按照规 定予以行政处罚 (罚款 10万～30万元 或没收采砂船舶 ,或就地销毁 )难度较 大,强行实施易引发社会不安定因素。

3.存在的主要问题

年 8月下旬,长江某敏感河段在高洪 水位时期发生了一起情节极为严重 的非法采砂事件。经查,在这起打着 “平垸行洪”旗号公然进行的非法采 砂事件的发生、发展过程中, 地方政 府先是想方设法把几乎毫无关联的 开采江砂与“平垸行洪”工程挂起钩 来,为非法采砂者办理了相关的“合 法”手续,然后对每艘工程船( 实质是 非法采砂船)收取每月 30 万元的“管 理费”,一共收取“管理费”120万元, 而所谓与之“关联”的平垸行洪工程 总投资仅为 30余万元。在有关部门 对这起非法采砂案件查处的过程中, 当地政府部门找出种种借口为非法 采砂行为开脱。虽然这起非法采砂事 件和有关当事人在国务院主要领导 的直接关注下得到了应有的处罚,但 暴露出的问题令人深思。

①地方保护主义严重。如 2002 河段,地方政府要配合管理。

③加强流域统一管理范围内职

能部门之间、地方与部门之间的结 合,协调处理好各自关系, 明确各自 职责,依法行政,互相支持, 建立和完 善长江河道采砂管理的信息通报机 制、联合会商机制和联合行动机制 等,注意避免行政行为的“越位”“缺 位”和“错位”问题,既不能行政不作 为,也不能超过法定管理的权限实施 行政乱作为。

③对大量在可采期内未取得河

道采砂许可证的采砂船只缺乏相关 法规依据。《长江中下游干流河道采 砂规划报告》许可 98艘采砂船进行 开采,而长江中下游干流沿岸各省采 砂船舶数量众多,其中大中型采砂船 舶就有600多艘,一些地方仍然在打 造新的更为先进、功率更大的采砂 船。解禁后,可采期内未取得采砂许 可证的采砂船只给管理带来了巨大 压力。

二、不断建立和健全长江河

道采砂管理法律法规体系

1.配套法规体系建设实践

2003年 6月,水利部颁布了《长江 河道采砂管理条例实施办法》;2003年 10月和 12月,国家发改委、财政部、水

利部颁布了《长江河道砂石资源费征 收使用管理办法》和《长江河道砂石资 源费征收标准》。沿江四省也相继依照

④对运砂船只的航行管理仍存

在薄弱环节。

⑤沿江砂场管理不规范。一些砂

场不论江砂来路是否合法一律照收, 甚至将采砂船、过载吊机和运砂船组 织在一起,实行捆绑式的联合作业, 形成了产、供、销一条龙的生产经营 链,一定程度上助长了偷采江砂违法 行为的盛行。

②部门之间的协调存在不少困

难。《条例》实施后,国务院法制办在国 《条例》颁布了实施办法;重庆市出台 法秘函〔2003〕23号中明确指出 ,“根据 了《重庆市河道采砂管理办法》;长江 条例规定 ,对在长江宜宾以下干流河 道内从事采砂活动 ,实行‘一证’(河道 采砂许可证)、一费(长江河道砂石资 源费)的管理制度 ,只领取河道采砂许 可证,不再办理其他许可手续”,但在 实施中仍然阻力重重 ,相关部门利益 思想严重,乱收费现象时有发生。

水利委员会和沿江四省水行政主管部 门制定了长江河道采砂许可证审批发 放办法和可采区现场监督管理办法; 省(直辖市)相继制定出台了长江河道 砂石资源费征收使用管理办法 ;安徽 省出台了有关开采权招标拍卖办法;

3.对策分析与建议

①加强对小型采砂船管理。建议

水利部会同长江交通管理部门依法 取缔小型采砂船只;建议地方政府引 导小型采砂船主转产;商请国务院法

重庆、四川、湖北、江西、安徽和江苏等 制办对相关条款予以解释。

②尽快出台《全国河道采砂管理

条例》。

③尽快改变沿江砂场混乱无序

的现状。建议由地方政府牵头,组织 力量予以综合治理;同时将河道管理 范围内的砂场置于采砂管理范畴,明 确责任主体 ,理顺管理体制。

4.对策与建议

①全面贯彻《条例》,把地方行政

首长负责制落到实处。只有沿江各级 地方人民政府把地方行政首长负责 制真正落到实处,长江河道采砂秩序 才能根本好转。

2005年 12月,湖北省纪委、监察厅制

定并出台了《关于违反长江河道采砂 管理法律法规行为的纪律责任追究暂 行规定》等。

2.存在的主要问题

①对非法采砂组织者( 俗称带泵

人)缺乏相应的处罚措施。《条例》对 违法采砂者只能处以 10万元以上

三、编制规划,推进长江河道 采砂管理规范化、科学化

1.规划编制

水利部 2003年 2月批复了《长 江中下游干流河道采砂规划报告》, 长江水利委员会完成了省际重点河

②构建流域管理与区域管理的

和谐关系。在长江流域采砂管理体系 中,行政区域管理是重要组成部分, 流域管理与区域管理应密切结合起 来。流域机构应重点抓好流域内全局

30万元以下行政处罚,难以产生震

慑效果。

②对小型采砂船只缺乏有效的管

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段采砂规划实施方案;湖北、江西、安 徽省政府制定出台了采砂规划实施 方案;长江上游干流河道采砂规划的 编制工作也已展开;重庆市组织编制 了《重庆市河道采砂应急规划》。

修订仍应划定禁采区和可采区 ,可 批发放办法;制定出台各省可采区、 采区规划应当给可采区的年度实施 留有一定余地。

禁采区监督管理办法;落实长江河道 采砂管理行政首长负责制; 落实长江 河道采砂管理“四个专门”; 主动配合 公安部门 ,打击长江河道采砂中的违 法犯罪行为。

可采区解禁应具备四个条件,即 可采区权属无争议(或虽有争议但有 关各方已达成协议 ),地方行政首长负 责制和“四个专门”得到落实, 所在地 行政区域内基本无非法采砂现象。

长江水利委员会和沿江四省积 极开展工作,对解禁各环节进行了周 密考虑和充分准备,相继制定出台了 一系列规范性文件,抓紧对拟解禁的 采区进行了可行性论证,组织专门力 量具体负责解禁以后的可采区现场 监管工作。

②科学合理地确定规划可采区

的控制开采高程。

①长江中下游干流河道采砂规 ③规划可采区的采砂船控制数

划。《规划报告》划分了 33个可采区 , 量应当严格控制,建议以不超过 3艘 年度采砂总量近期为 3400万 t,采砂 采砂船为宜。采砂船采砂功率建议在 船控制数量为 98艘。

调查现有采砂船采砂功率的基础上, 综合考虑可采区范围和采砂量的大 小、可采区开采条件以及可采区所处 位置等因素 ,分类提出控制要求。

②《长江上游河道采砂规划》编制

工作全面启动。目前,有关省、直辖 市正按照工作大纲要求,提交各省、 直辖市采砂规划初步意见。长江上 游河道采砂规划的编制工作有望在

④研究禁采期不同河段的防汛

警戒水位或设防水位来分别进行控 制的可行性。

2006年内完成。

③全国河道采砂规划编制规程。

长江河道采砂规划的编制为全国河 道采砂规划提供了经验和借鉴。为制 定编制河道采砂规划的技术标准,规 范和指导全国河流的河道采砂规划 道采砂规划编制规程》列入了水利技 术标准体系表。

⑤在规划可采区的确定上充分

考虑行政区划的因素,尽可能将可采 区划定在一个行政区划内。

⑥研究将工程类采砂和吹填造

地采砂纳入规划范围的可行性,否则 总量控制制度。

3.问题与不足

由于“僧多粥少”,导致可采区拍 卖拍出天价,违背市场规律, 加大社 会风险,也给政府及其水行政主管部 门造成巨大压力。有的可采区许可期 限已到但采砂许可量未达到, 出现了 采砂业主与管理部门的矛盾十分突 出。有的可采区存在“一拍了之”问 题,解禁许可前的准备不充分以及许 可后现场监管不严。可采区招标、拍 卖费用的使用与管理缺乏依据。

的编制工作,水利部 2003 年已将《河 长江中下游河道采砂无法真正实行

⑦在规划修订的同时应当对现

有配套的政策法规进行研究, 必要时 提出修订意见,比如采砂船采砂功率 的问题。

2.已解禁可采区中存在的问题

一是规划确定的可采区不能适应

实际情况的变化。二是规划可采区的 控制开采高程没有考虑采砂作业的特 点,在现场监管中难以控制。三是规划 可采区的采砂船控制数量和采砂功率 不尽合理。四是禁采期规定减少了可 采区实际有效的采砂作业时间。五是 规划可采区未充分考虑行政区划的因 素,在采砂管理过程中 ,带来了较大的 协调工作量 ,不利于可采区现场监管。 六是江苏省、上海市沿江地方对砂石 的需求量大增 ,吹填造地和工程类采 砂总量未纳入《规划报告》, 迫切需要 对采砂总量进行研究。

四、积极探索采砂许可方式, 稳步推进可采区解禁工作

1.采砂许可方式

2004年 3月以来,各地在解禁工

作中,对采砂许可方式进行了有益的 探索。在确保公开、公平、公正的原则 下,沿江各省采用的是拍卖和招标的 方式发放河道采砂许可证。

在全国《河道采砂管理条例》(送 审稿)中,也规定可以运用市场机制 依法组织河道采砂许可证的发放。长 江上游绝大部分地方采用的是直接 许可的方式。

4.对策与分析

①选择适当的市场准入方式。通

过拍卖或者招标等市场竞争机制选择 经营者,其好处是有利于防止腐败和 不正当竞争行为 ,有利于创造公平竞 争的市场环境 ,有利于资源和资金的 合理使用。但“江砂开采经营权”的拍 卖与其他拍卖有所不同。拍卖方式的 “高价中标原则”有可能影响到拍卖价 格的合理性。拍卖价格是否符合价值 规律,决定了采砂管理能否从根本上 规范。河势、防洪、通航、水环境等公共 安全因素是采砂管理的第一目标,决 不能单纯地把拍卖收入放在第一位。

3.对策与建议

①对长江中下游干流河道采砂

规划进行修订。目前,《长江中下游 干流河道采砂规划修订任务书 (送 审稿)》组织编制完成。规划修订应 当具有宏观性、指导性、可操作性 ,

应当创新可采区规划的思路。规划

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2.解禁前的各项准备工作和条件

解禁前的六项准备工作: 制定出 台各省采砂管理实施方案、《条例》实 施办法和可采区采砂可行性论证报 告;制定出台各省河道采砂许可证审

②在单个可采区审批许可时,不

宜将规划采砂控制量作为许可量,而

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长江河道采砂管理

CHINA WATER RESOURCES 应根据不同现实情况确定, 否则将增 大水行政主管部门现场监管压力,影 响下年度可采区的正常许可审批。

和吹填造地等采砂活动的监督管理。

建了第一支省际重点河段采砂执法 队伍; 2003年底,第一个水务派出所 在安徽芜湖市成立。

各地加强了现代化管理手段的 研究和应用。长江水利委员会计划在 省际重点河段开始实施实时监控系 统,利用 GPS和地面雷达探测技术实 时监控各类采运砂船动态; 安徽长江 河道采砂管理正在建立一套“数字采 砂管理监管系统”,安装一套基于 3S 技术的可视化实时动态监控系统,对 黄泥滩可采区采砂现场进行实时监 控,全天候监控可采区各类船只的作 业与运行情况,了解和掌握其行踪与 动态。

3.存在的问题

①偷采现象时有发生。现阶段以

小型采砂船偷采为主。一些采砂船打 着进河、进湖采砂或者是船舶、机械 维修的名义离开指定停放地点,借机 在异地长江干流河道偷采。

③许可审批发证之前, 要加强对

拟解禁可采区的地形测量和可行性 论证工作,确保技术工作的可靠性、 准确性和科学性。

④尽快制定出台相关政策或办

法,规范可采区招标、拍卖费用的管 理与使用。

②采砂船只的管理问题。一是禁

采期对采砂船只的集中停放、统一管 理工作不到位,大量采砂船舶在江面 上任意流动,大大增加了长江河道采 砂现场监管的难度。二是在现有采砂 能力严重过剩的情况下,仍有不少地 方在建造新的采砂船,且单船采砂能 力也急剧攀升。

五、高压严打,加强监管,采 砂管理秩序总体处于可控状态

1.高压严打

为加强监督检查,长江水利委员 会和沿江各级水行政主管部门从事 长江河道采砂管理工作的同志深入 一线,明察暗访,及时掌握采砂管理 动态,与交通、公安等部门密切合 作,建立联席会议制度,进行专项监 督检查,先后开展了“清江行动”“玫 瑰行动”“猎鲨行动”“节假日行动” 等专项治理,特别是加大了禁采期 间对大中型非法采砂船只的打击与 处罚力度,始终保持对非法采砂的 高压严打态势。

③执法成本和执法难度加大,暴

力抗法现象时有发生。

2.问题与困难

①采砂管理队伍的性质、编制不

能落实到位,聘用临时人员执法与河 道采砂管理任务责任大、难度大、风 险大、要求高的现实不相称。

④认识不到位。一些地方和部门

的领导对非法采砂的危害性认识不 足,依法管理长江河道采砂工作的责 任感不强。

②身着便装执法,主要弊端表现

在:执法者难登采砂船;暴力抗法仍 频,执法者生命安全堪忧; 执法者经 常被当作采砂者。

4.原因分析与对策

巨额利润是非法采砂屡禁不止 的主要根源。做好采砂船的集中统一 管理,从源头上遏制非法采砂活动十 分关键。应始终保持高压态势,严厉 打击非法采砂。特别是对一些影响较 大的典型案件,包括暴力抗法分子与 组织者,要依法从重处罚, 并追究为 非法采砂行为和暴力抗法行为提供 保护的部门和有关责任人的责任,坚 决打击地方保护主义,始终维持采砂 管理秩序总体处于可控状态。

③由于没有正常的经费预算体

系,各级水行政管理部门, 特别是一 些县级采砂管理人员编制未纳入同 级财政预算,存在着管理、收费、养人 的局面。

2.加强监管

①对禁采期、禁采区采砂船只的

监管。沿江各级水行政主管部门对采 砂船只进行了清理和登记造册,并按 《条例》的规定指定停靠地点, 实行集 中管理;江苏、安徽对大型采砂船只 实行了移动签证制度。

3.对策与建议

无论是全河段禁采,还是合理有 序开采,落实好“四个专门”是关键。 随着全国《河道采砂管理条例》的即 将颁布实施,全国各地水行政主管 部门都将面临类似问题。因此,各级 水行政主管部门,应开展对执法基 地、执法装备、管理经费、执法队伍 等能力建设规划的研究与编制工 作,提出政策建议,力争得到国家支 持,从根本上解决采砂管理机构编 制、经费渠道、执法人员身份和着装 等问题,全力推进采砂管理和执法 保障体系建设,逐步形成长效管理 机制。

②对解禁可采区现场秩序监管。

加大可采区的现场监管力度 ,做到 24 小时旁站式监管,及时纠正和依法打 击各种违法行为;采取不同方式,组 织力量开展不定期“飞检”, 对未按许 可要求实施作业的采砂业主责令停 业整顿,对屡次出现非法采砂的河段 实行“亮黄牌”制度;应用现代化技术 手段加强长江河道采砂管理工作,建 立较为完善的长江河道采砂管理实 时监控系统。

六、落实“四个专门”, 努力建 立长江采砂长效管理机制

1.“四个专门”建设

5年来,长江水利委员会和沿江

有关省以及绝大多数市、县都成立了 专门管理机构或明确了专职管理部 门,建立了专门的执法队伍, 配备了 一批执法装备。 2002年上半年,全国 第一个专职管理长江河道采砂的机 构在长江水利委员会成立并组建完 成; 2003年 8月,长江水利委员会组

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责任编辑 邵自平

③加强对禁采期各类公益型工程

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