上海市土地利用总体规划

，其中大陆岸线171.31公里，岛屿岸线277.35公里，沿海0～20米等深线范围内水域面积达7226平方公里。由于江海边滩不断淤涨，滩涂资源十分丰富。建国后至1994年，上海已陆续围垦滩涂713.66平方公里（107.07万亩），其中形成农用地410平方公里（61.50万亩），在围垦的土地上，建立了15个国营农场，2个军垦农场，4个县属良种场、水产养殖场和林场，4个垦区乡以及30多个乡属垦区村、场等。上海石油化工总厂、上海港部分港区、宝钢水库、陈行水库、罗泾水库、奉贤水库、老港废弃物堆场等建设项目都是向滩涂要地开发建设而成的。“九五”至2010年，为了缓解土地资源的需求压力，为社会经济发展提供发展空间，要在不影响资源环境和生态平衡的前提下，有计划地挖掘水域资源潜力，搞好滩涂开发。一是滩涂围垦。至2010年，结合长江口整治、港口建设、生态环境保护等，可在崇明东滩、长兴、横沙两岛、南汇边滩、杭州湾北岸、铜沙、九段沙等促淤80万亩，圈围60万亩；二是海洋农业开发，包括长江口鳗苗、蟹苗资源利用形成特种水产养殖基地和近海及远洋渔业捕捞；三是重大建设项目的水域开发。上海宝山钢铁总厂和金山石化总厂的人工码头等已经利用了部分水域，今后，浦东国际航空港和芦潮港大洋山深水港也将主要利用杭州湾北岸和长江独特的水域资源进行建设。通过滩涂资源的开发，至2010年，上海陆域土地总面积达到6777.10平方公里,比1996年增加400平方公里。

今后，滩涂资源利用强调“在保护中开发，在开发中保护”，特别要处理好滩涂开发与湿地候鸟保护之间的关系，动态地保护好崇明东滩近340平方公里的湿地候鸟自然保护区。

（六）开展土地整理，增加有效耕地面积

随着上海郊县“三个集中”的全面推行，对郊县水、田、路、林、村进行综合土地整理，搞好土地建设，是今后相当一段时间内增加有效耕地，提高耕地质量的有效途径。

根据典型调查分析，上海3150.79平方公里（472.62万亩）耕地资源，517.96平方公里（77.69万亩）农民宅基地，191平方公里（28.65万亩）县（区）、乡（镇）两级工业用地都潜在着可利用和再开发的空间。

对全市基本农田进行土地整理，结合现代农业园区建设，如果净增耕地按5％计算，可增加耕地157.3平方公里（23.6万亩）。

结论：通过土地利用战略调整，可利用的土地潜力：1、中心城区盘活存量土地可挖潜25～30平方公里；2、农村居民居住集中可挖潜土地153平方公里；3、工业向工业园区集中，提高土地产出率，可挖潜土地55～80平方公里；4、滩涂围垦开发增加土地145平方公里；5、基本农田土地整理可增加157.3平方公里的耕地。

五、土地利用的总体规划方案

根据上述土地利用战略思路，编制了两个主要指标体系供选方案：

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一是城乡一体化，统盘考虑方案（见《说明》）；另一个是按地域和功能相结合的配臵方案。经征求有关部门及专家意见，认为第一方案便于全市统一管理、宏观控制，但操作实施难；第二方案突出重点，各有侧重，有利发展，可操作性、针对性强。

（一）土地利用的目标和基本思路

到2010年，土地利用将进一步适应经济、社会、环境的可持续发展的战略需求，加大对全市现有耕地的有效保护和综合整治，加大对1057平方公里的城镇工矿和712平方公里的农村居民点的调整力度，进一步优化中心城区土地利用结构，显著增加城区绿地面积和郊县林地面积，为满足城镇、工矿、交通等的发展和生态环境改善，将提供建设用地243平方公里（36.45万亩）。其中223平方公里（35万亩）分解到各区县，20平方公里（3万亩）作为市统筹的储备地。加快郊区土地的“三个集中”步伐，田、水、路、林、村的土地综合整理全面推开。通过乡镇企业归并集中、老宅基地还耕、城镇建设规模调整以及基本农田整理，累计将增加耕地16多万亩，同时，通过新开发滩涂增加耕地20万亩，使上海耕地总量达到动态平衡，维持在473万亩左右。

展望2030年前后，上海产业结构的战略性调整基本实现，生产力布局和城市功能布局不断优化，将从过去依靠传统工业支撑向节地型的支柱产业和高新技术产业转移。上海的土地利用将进一步按生态、经济、社会效益相统一的原则，合理、有序、科学流动，注重集约、综合有效利用和结构、布局优化。居民点及工矿用地总规模将保持2010年的1966.78平方公里水平，中心城人均居住用地将从65平方米/人提高至70～72平方米，生活居住环境得到改善。郊县城镇及工矿将从外延式扩张转为内涵式发展，使全市用地最终达到与国际大都市功能相适应的数量、结构和布局的平衡。

土地利用总体规划的基本思路是：“一保护、二调整、三平衡、四优化”。

“保护”，是将划定集中连片、生产条件较好的412万亩高产良田的保护面积，通过市、县（区）、乡（镇）三级规划，分解落实到具体地块，责任到人。对已划定的水源保护区及自然保护区的土地利用从严控制，严加保护。

“调整”是指土地利用合理性的调整。重点放在712平方公里的农村居民点和近200平方公里县乡工业用地的挖潜调整上。调整分三个层次，三个重点。第一层次是调整原142平方公里老城区的土地利用结构，重点做好中心城区的66平方公里的工业用地的臵换；第二层次是在广大郊县归并调整自然村。重点做好目前零星、分散布局的居民点调整，通过扩大中心集镇及集镇人口规模，压缩自然村的分散度，将5万个自然村逐步归并调整。同时将分散的县、乡工业向已规划的国家、市级工业区和工业集中点集中；第三层次，在农业用地用途不变的前提下，让农用地在

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不同集体经济组织和不同村、乡之间流转，重点是“三高”良田向规模经营集中。

“优化”，重点是中心城区的土地利用结构逐步调整优化。结合现代企业制度改革，通过土地有偿使用制度改革的深化，中心城区存量土地盘活，房地产市场的培育完善，建立存量土地的流转机制，逐步调整。

“平衡”，是利用我市近297公里长的岛屿岸线，有组织地进行统一的滩涂资源开发，“九五”期间重点做好56平方公里的中低滩开发。在实现耕地总量动态平衡基础上，规划期注意对生态与环境的用地的平衡，重点要增加市中心绿地、环城绿带、郊县林地、沿海保护林、自然保护区等用地比重。

（二）土地利用规划方案 1、各类用地的规划方案 （1）耕地实现动态平衡。规划至2010年，，耕地保有量为3150.77平方公里（472.62万亩），占全市土地面积37.7%。至2010年，工业用地、城镇建设、交通用地、大农业内部结构调整安排使用耕地253平方公里（37.95万亩），其中居民点及工矿用地185平方公里（27.75万亩），交通用地30平方公里（4.5万亩），园地、林地29平方公里（4.35万亩）、水面和水利设施9平方公里（1.35万亩）。

在平衡耕地资源总量中，将通过土地整理，重点是通过对100万亩基本农田整理和24万亩农村居民点以及部分郊县工业区土地的整理，（其中，农田整理新增耕地按3％计，农民宅基地还耕按40％计）净增耕地16万亩，另通过滩涂开发新增耕地90平方公里（13.5万亩）和部分园、林地的复垦还耕，耕地保有量至2010年达3150.77平方公里（472.62万亩）保护耕地总量平衡。还要加大土地开发后土地的质量管理，将新增加11万亩耕地划入基本农田保护范围。全市基本农田保护面积达412万亩，保护率87.3%

（2）园地面积适当增加。到2010年，园地面积达到137.66平方公里（20.65万亩），占全市土地面积的比重由1.17％提高到1.65％。其中从居民点及工矿内调整19平方公里（2.85万亩），利用滩涂围垦30平方公里（4.5万亩）土地营造滨海和滩涂园林。

（3）林地有较大增加。至2010年，林地面积由1996年的37.36平方公里（5.6万亩）增至126.36平方公里（18.95万亩），增加89平方公里（13.35万亩），占全市面积的比重由0.47％提高到1.51%。为加快全市林业生态体系工程建设，将从耕地中调整20平方公里、居民点及工矿内挖潜21平方公里和利用滩涂围垦60平方公里土地，增加林地面积。

园地、林地面积的增加，关系城市生态环境的改善。从郊区土地资源紧缺的实际出发，将结合外环线绿化带建设，增加果树、花卉和林木，同时扩建崇明岛森林公园，增加沿海防护林和功能区的隔离林带，在

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郊县广泛开展四旁植树及农田林网。

（4）确保交通建设用地。至2010年，交通用地规模达到292.44平方公里（43.87万亩），比1996年增加100平方公里，占全市土地面积的比重由1996年的2.42％上升至3.50％。其中将从城镇村及工矿用地调整53平方公里，另围垦30平方公里滩涂用于港口、浦东机场和交通建设，调整约10.11平方公里耕地用于京沪、浦东铁路、沪通、乍嘉湖铁路用地。

（5）稳定水面（域）面积。至2010年，水域面积1899.79平方公里（284.97万亩）。

（6）居民点及工矿用地规模基本稳定。至2010年，居民点及工矿用地规模达1966.77平方公里（295.02万亩），比1996年增加36平方公里（5.40万亩）。占全市土地面积的比例由24.30%略降低到23.57％。

城镇及工矿用地，将主要通过农村居民点的归并挖潜中调整取得。其中：

农村居民点的用地规模从1996年的847.55平方公里（127.13万亩）缩小至2010年的611.55平方公里（91.73万亩）。其中农民宅基地从1996年的517.96平方公里（77.69万亩）缩小至321.96平方公里（48.29万亩）。

城镇及工矿用地规模由1996年的1057.05平方公里（158.56万亩）扩大到2010年的1326.05平方公里（198.91万亩），其用地规模与农村居民点归并调整相抵，全市建设用地增加总量在136.5平方公里以内。

城镇村及工矿用地的土地利用布局和结构调整，是规划期内的调整重点。

未来14年中，居民点及工矿用地中将归并、调整238多平方公里的存量土地。其中，有179平方公里土地转为耕地、园地和林地，另有53平方公里转为交通用地。

（7）增加牧草地。考虑滩涂的形成与植物群落的演替关系密切，崇明滩涂上的草本植物较适宜发展白山羊，规划在未利用地滩涂资源中先安排20平方公里作为牧草地，以后根据资源和需求调整规模。 2、城市和村庄、集镇建设用地规模方案。

城镇及工矿总规模。从适度改善上海城市生态环境出发，至2010年，城镇及工矿总规模控制在1326平方公里范围内。上海常住城镇人口为1420万，按人均93平方米（比1996年下降7平方米）计，外延总规模控制在269平方公里。其中市区非农业人口由904万增至1075万，用地规模由736平方公里外延至911平方公里，外延175平方公里，人均用地由80平方米，增至85平方米。

中心城建设用地规模。中心城严格控制在外环线内（规划面积约690平方公里）发展，至2010年中心城城市建设用地由现状446平方公里外延增长控制在585平方公里内，人口815万，人均城市建设用地约72平方米。

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