上海市土地利用总体规划

（2）交通用地。包括铁路、公路、港口、民用机场和农村道路用地，面积为192.44平方公里，占全市土地总面积的2.42％。

（3）水利设施用地。全市水利设施用地总面积为171.43平方公里，占全市土地总面积的2.16％，主要包括沟渠、水工建筑物用地。其中沟渠用地142.43平方公里，水工建筑物用地29平方公里。

3、未利用地

上海未利用地面积484.86平方公里，占全市土地总面积的6.10%，主要有河滩和滩涂、苇地等。在崇明的滩涂资源中有适宜发展白山羊的牧草地约15平方公里。

（三）土地利用的特点 1、土地利用率高

土地资源历来是人类重点开发和利用的自然资源。长期以来上海各用地部门通过各种途径提高土地的利用率和利用效益，而且采用多种方法加速利用成陆过程中的土地后备资源。在城市经济高速发展的影响下，全市6377.10平方公里的陆域土地资源已几乎全部利用。

2、土地肥沃，宜农耕地比例高

上海地区沿江滨海，地势坦荡低平，气候温暖湿润，土壤肥沃，耕地复种指数高，平均达165％。优越的自然条件对上海郊区土地资源的开发利用提供了有利的自然基础，也为上海农业多样性发展提供了条件。

3、滩涂资源丰富

上海的江、海岸线长达448.66公里，其中30％的岸线属于淤涨岸段，由于长江每年裹挟着巨量的泥沙，在长江口和杭州湾北岸沉淀淤积，为上海的滩涂发育提供了基础，平均每年可形成20多平方公里滩涂，这是上海土地的重要后备资源。

（四）土地利用的主要问题

1、土地资源总量有限，后备资源不多，供求矛盾日趋尖锐。 上海是大城市、小郊区，土地面积只占全国土地面积的 0.07％。在全国特大城市中，上海市土地面积只及北京市面积的37.7％，为天津市面积的56％。全市陆域面积利用程度已经很高，随着浦东开发开放，城市建设将引起对土地需求的持续增加。由于滩涂围垦周期长，而且需要巨额投入，增加土地总量有限，因此，上海市土地资源的供求矛盾日趋突出。

2、农用地减少，耕地生态环境质量下降 根据农业部门统计，1981年，全市农业用地共4204.01平方公里（630.60万亩），1996年，全市农业用地共3280.81平方公里（492.12万亩）。15年间，全市农业用地减少923.20平方公里（138.48万亩），平均每年减少9.23万亩。上海的农业用地60％以上是耕地，农业用地减少的

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大部分是耕地。而且由于工业“三废”污染未从根本上解决，加上郊区乡镇工业的发展，使污染源扩散，造成部分地区水土污染，土壤耕作层变浅，理化性能变差，农业生态环境逐渐恶化。农用地减少，耕地生态环境质量下降与提高土地产出率、实现农业的可持续发展之间存在内在的矛盾。

3、土地利用的结构和布局不够合理 （1）林地比例过低，发展林业的潜力尚未充分发挥。上海地处平原，利用大片耕地营造用材林来扩大林地面积固然不足取，但林地具有重要的生态效益，营造一定比例的防护林对改善农业生态环境、减轻自然灾害和环境污染的危害，以及净化和美化人民生活环境都有不可忽视的作用。上海现有林地37.36平方公里（5.60万亩），占全市土地面积的0.47％，林木覆盖率只有5.40％，与国家森林法规定平原地区林木覆盖率应达10％以上的要求差距过大，与发达城市的林木覆盖率差距甚大。

（2）交通用地不适应经济的发展。交通是整个社会经济的动脉。上海虽已建成四通八达的交通网络，但交通用地只占全市土地面积的2.42％，比例过小。不少公路和桥梁标准不高，不但影响车速，而且限制通过能力。许多交通干道穿镇而过，居民集镇沿道路两侧分布，干道与干道之间、干道与铁路之间没有立交工程，有不少车流不能顺利通过的“瓶颈”地段，常常造成堵车现象，既影响城乡经济联系，又浪费了运力与能源。因此增加交通设施用地，发展现代化交通势在必行。

（3）市区人口和工业过分集中，土地载负量极其沉重。10个老城区土地面积278.81平方公里，只占全市土地面积的3.51％，却集中了全市52％的人口。以1996年户籍人口计算的人口密度，每平方公里达22634人，其中黄浦区58964人，南市区60049人。中心城区用地结构中，商业、服务用地占3.4％，低于发达国家城市10个百分点；工业、仓储用地占26.73％，高于发达国家城市14个百分点；市区人均道路仅2平方米，为伦敦的1/10，巴黎的1/4，莫斯科、东京和北京的1/3；住宅用地、公共建筑和城市绿化用地也都偏低。由此带来交通拥挤、环境污染，居民住宅、工厂和第三产业发展之间的用地矛盾突出。

（4）郊区城市化水平不高，郊区工业和农村居民点布局分散，影响土地利用效率。目前郊县县城人口一般在5万人左右，与大都市的卫星城市不相适应；郊区城市化水平为37％。上海郊区204个乡镇，每个乡镇有一个或多个工业点，工业布局分散，工业用地191.17平方公里，占全市工业用地的57.29％，工业产值只占全市工业总产值的30％，土地产出率约为市区工业用地产出率的1/3。郊区农村居民382万人，占全市人口的27.98％，分散居住在5万多个农村居民点，用地712.55平方公里，占全市居民点及工矿用地面积的36.9％。由此说明，郊区调整工业和农村居民点布局，提高产业和人口集聚程度，提高郊区的城市化水平，是提高

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土地利用率的潜力所在。

三、土地利用需求预测

根据远景规划纲要提出的奋斗目标，对各类用地需求作如下预测： （一）耕地需求预测

上海区域位臵特殊，耕地的利用首先要满足农业生产，特别是粮食和主要副食品生产的用地需求。

解放以来，上海市口粮自给率一直保持在60％左右，粮食自给率 40％左右。按照市委、市政府关于搞好新一轮“米袋子”，“菜篮子”工程和“郊区农民口粮自给，城市主要副食品立足郊区”的要求，通过“上海市口粮和主要副食品自给率研究”，确定到2010年，全市口粮自给率继续保持60％，产量200万吨；蔬菜自给率80％，产量123万吨；猪肉自给率55％，产量17万吨；禽肉自给率90％，产量16万吨；鲜蛋自给率60％，产量10万吨；淡水鱼自给率60％，产量8万吨；鲜奶自给率90％，产量25万吨。因此，上海耕地面积要确保生产200万吨（40亿斤）粮食，120万吨蔬菜和上述主要副食品生产及其它经济作物的用地需求。

根据1996年土地利用现状变更调查统计，全市耕地面积3150.79平方公里（472.62万亩），其中市属常年菜地面积126.70平方公里（19.66万亩）.奶牛饲料地43.24平方公里（6.49万亩），其它主要经济作物

756.66平方公里（113.50万亩）.目前郊区的粮食耕作模式由80年代初的一年三熟制转变为一年二熟制，亩产稳定在700公斤左右。今后，大力发展“高产、优质、高效”的现代化农业，兴建百万亩现代农业园区，积极改造全市158万亩中低产田，生产向集约化、现代化发展，通过实施“科技兴农”，建立种苗工程、温室工程、基因疫苗和生物农药工程、绿色工程，粮食亩产将提高至800公斤左右，生产200万吨粮食需要1666.67平方公里（250万亩）耕地。如果继续保持近年生产状况，郊区粮食亩产维持在700公斤左右，生产200万吨粮食则需要1866.67平方公里（280万亩）耕地。生产123万吨蔬菜，按常年蔬菜田亩产4吨标准计算，需耕地205平方公里（30.75万亩）。其它副食品和经济作物的生产需要耕地120～130万亩。

据此，至2010年，随着城市人口的增加，人民生活水平的提高，虽然科技的发展使粮食单产进一步提高，但考虑对蔬菜和其它农副产品的生产需求增加，需要耕地面积2666.67平方公里（400万亩）左右。规划从可持续发展的要求出发，把非农建设用地压至最低限度，加上滩涂围垦和水域利用，耕地面积总量达到动态平衡。

（二）园地需求预测

1996年土地利用现状表明上海的园地面积为92.66平方公里（13.90万亩），占总面积的1.17％，主要分布在南汇县、宝山区、金山区和闵行区境内。规划从发展城市绿化系统及特色果品生产出发，适当提高园地的比重，预测全市园地至2010年增加45平方公里（6.75万亩），达到

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137.66平方公里（20.65万亩）。园地面积主要通过营造滨海和滩涂园林及结合外环线绿带中增加果园等来逐步增加。

（三）林地需求预测

上海林地基础较为落后，1996年仅为37.36平方公里（5.6万亩），占全市面积0.47％，森林覆盖率5.40％。绿化是生态城市的重要标志。规划着眼于通过发展城市绿化，改善城市生态环境，主要是建设环城绿带，兴建森林公园，增加沿海滩涂防护林和建设功能区的隔离林带，同时在郊县广泛开展四旁植树和农田林网。在布局上，郊区以农田防护林为主，城郊结合部以花卉、苗木和园艺作物为主，重点建设沿外环线的绿化带。在吴泾、高桥、宝山等工业区，主要建设污染隔离林带。预测至2010年增加89平方公里（13.35万亩），达到126.36平方公里（18.95万亩）。

（四）居民点及工矿用地需求预测

居民点及工矿用地是建设用地的主体。根据上海建成国际经济、金融、贸易中心之一的奋斗目标，上海将进行大规模的市政基础设施建设和旧区改造；浦东要发挥开发开放的龙头作用，建成外向型、多功能、现代化的新区；新城要建成能大量接纳市区人口和工业的主要工业基地；郊县要重点建设六个县级城镇和六大制造业中心，进行城镇体系建设。因而，城镇及工矿用地规模将有一定程度的增加，农村居民点随着城市化进程的推进，用地规模将逐渐有所减少。

“九五”期间，市、县各类工业用地增加45平方公里（6.75亩）；新增工业六大支柱产业用地6平方公里（0.90万亩）；住宅建设用地40平方公里（6万亩）；商业等用地4.50平方公里（0.68万亩）；浦东新区开发建设用地100平方公里（15万亩）；郊县城镇用地33.33平方公里（5万亩）；科教文卫等建设用地20平方公里（3万亩），以上各类用地净增合计约250平方公里（37.5万亩）。

据此，预测1997～2000年，建设占用土地100平方公里（15万亩）左右；同时农民进镇和农村居民点宅基还耕及乡镇企业归并和利用存量调整挖潜土地共约60平方公里（9万亩），滩涂围垦土地40平方公里（6万亩）。建设占用农地与调整挖潜、开发新土地资源两者相抵，基本持平。

至2010年，上海要基本形成世界大都市的经济规模和综合实力，基本形成现代化国际城市基础设施构架。在经济发展方面－形成高新技术产业群和发达的第三产业体系；在城市发展方面－形成由中心城、新城、中心镇、集镇、中心村构成的的城市功能形态布局和结构框架；在生活方面－居民生活质量全面提高，城市的生态环境显著改善。在用地结构、布局、规模上将进一步适应两个根本性转变，其中城市建设中存量土地利用和臵换将占相当比例，工业区的土地利用率显著提高，农村居民点归并集中的进程加快。预测居民点及工矿用地规模为1966.77平方

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