关于农民住宅建设和管理问题的调查报告（台州市政府研究室，2007年10月11日）

用经济、行政、法律手段予以积极推进。根据城市化发展需要，借鉴路桥区做法，在规划区内划定“立改套”实施区、控制区，确定时限，调整现行农民住宅建设政策，市区内政策标准尽可能一致，统建公寓式住宅。加快“村改居”步伐，打破农民原有“村落式”的生活习惯，切断农村文化沿袭渠道，从本质上促使农民向市民、农村向城市整合。深入做好宣传解释工作，帮助农民算大帐、算细帐，增强农民进小区住套房的自动力。 四、加强农民住宅建设和管理工作的对策建议

（一）推进农民住宅建设方式的变革

1、农民住宅形式问题，是一个物质的、外化的问题，它与农民的思想观念、区域经济发展水平、管理体制等内在问题密切相关，只有这些内在的问题解决好了，外在的问题才能得到相应的解决。江苏昆山等沿海发达地区较早地进行了农民住宅建设方式的创新。最近重庆九龙坡区也以重庆批准建立国家统筹城乡综合配套改革试验区为契机，探索用城市住房换农村宅基地、城市社保换农村承包地的办法，按照“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点要求，拿出原农村宅基地的 20%左右，集中兴建新型农村社区，可以腾出 80%左右的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房。从本质上说，九龙坡区的做法和沿海发达地区的做法是一致的，即都是农民住宅建设由立式改为套式，由分散的单门独院建房到集中的公寓式住房安置小区安置，代表了城市化推进过程中农民住宅建设方式变革的大趋势。但是由于沿海与内地经济发展水平、产业结构，农民期望值等的差异，相对而言，内地的阻力会小一些。

2、鼓励统建联建公寓式住宅、集中兴建新型农村社区，使之成为我市农村建房的主要方式。从我市人均土地面积和农民人均收入水平来看，农民的住宅建设，其规划、建设应与城市化相衔接。在建设规划上，应体现长效性和统一性，在用地指标安排上应结合存量灵活调剂，增强村级调控能力；在建筑形式上应尽量统一，实用美观。根据人多地少的实际和城市化发展需要，调整现行农民住宅建设政策，积极探索农村节地型新社区建设的新模式。按照农村宅基地“一户一宅、拆旧建新、集聚节约、保护耕地”的原则，坚持以人为本，精心设计，提高施工质量，使农村住宅既适应现代生活需要，又具有鲜明的地方特色和浓郁乡土风情，安全、适用、经济、美观、节能、环保。积极引导农民采取“立改套”、“散改集”和小区式改造整理等方式，鼓励统建、联建和建造公寓式住宅；鼓励撤并自然村、行政村，向中心村、建制镇和城区集聚。城市规划区范围内农民建住宅的，应实行住宅小区化。城市近期建设规划区范围内的行政村，必须实行公寓式建房安置，积极向空中发展，建设多层、小高层和高层住宅。公寓式住宅，既有利于节省土地、优化人居环境，也能与城镇化高度整合，并能拉动城市的快速发展，应成为今后市区农民住宅建设的主要方式。 （二）建立健全农民住宅建设利益导向机制

1、鼓励村庄整理，优化资源利用。加快“空心村”改造步伐，允许“空心村”以房屋置换土地，获取建房指标，加大宅基地整理力度，盘活闲置建设用地。土地整理后增加的农用地属村集体所有。村庄整理指标要全部用于农民建房。农民以“立改套”形式建造住宅的，建房用地先征为国有，扫除农民住宅产权登记、上市交易障碍。节约出来的土地收益返还村集体，主要用于农民社保和小区配套、物管资金以及发展壮大村集体经济。对偏远村庄通过宅基地复垦获取的拆抵指标，自用多余的指标可调剂到开发区（工业园区）或城区以换取更

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多的收益，增加村集体经济收入，主要用于农村基础设施建设。对通过村庄整理实现行政村撤并、自然村缩减的，要给予补助和奖励。国土资源部门要利用好省国土厅原有的可提供三年周转土地用于村庄整理等有关政策，切实解决宅基地复垦所需的周转指标。建立“拆抵指标”交易市场，允许“拆抵指标”挂牌上市，条件允许的可以进行公开拍卖。

2、科学合理分配建房指标。年度用地指标分配，优先考虑并保证一定比例的指标用于农民住宅建设，切实解决农民住宅建设难。土地指标的分配与建房需求量、土地利用效率、宅基地复垦、违法用地查处力度挂钩，对宅基地复垦、土地整理成效明显的乡镇（街道）及村在指标上给予一定倾斜，促进村民建房与宅基地复垦、违章建筑清理的良性循环。建设用地复垦周转指标要优先满足当地农民需要。

3、加强对土地指标使用情况的跟踪监督，确保用于住宅困难户建房。在建房指标分配上要坚持规范操作，采取逐级审核和社会公示相结合的办法。做好土地指标在镇、村之间的调剂，盘活土地指标，提高土地指标使用效率，让历年积累而没有使用的农转用指标真正落实在农民住宅建设上。对能通过自行调剂解决住宅建设用地的住房困难户，可优先安排住宅建设指标，并作出书面承诺，保证今后不再申请建房的村民，可给予适当的经济奖励。 （三）完善农民住宅建设服务体系

1、统筹协调，突破农民住宅建设的规划制约。加强城市总体规划与土地利用总体规划相衔接，确保“两规”对接。妥善处理好远期与近期、经济发展与环境保护、生产与生活等方面的关系。按人口向城镇和中心村集中的原则，打破村与村、组与组的界限进行规划。抓住土地利用总体规划修编的有利时机，保证已有规划农村居民点的合理用地。组织精干力量，开展农村居民点规划选址落地专项工作，集中精力加快农村居民点规划选址和详规修编进度。

2、探索土地置换办法。探索集体土地置换办法，促进自然村向中心村、中心镇集聚。在协商一致的基础上，利用集体预留的机动地和外出经商或务工农民弃包交回集体的土地，换取规划区内农民的承包地；农民需跨村街道建房的，由相关镇（街道）、村，协商进行土地置换。具备条件的农户可将户口迁到规划点所在地的行政村组，并申请宅基地，原宅基地退还原村组并复垦。

3、统一设计免费提供通用图设计图纸。根据我市多台风等自然灾害的特征，结合农民住宅建设的功能需求，为农民统一设计、免费提供通用图设计图纸，及时完善农房建设通用图，从结构、功能、外观、环保、节能、节材等方面进行完善，以满足农村住宅建筑形式多样化、个性化的需求，为农民群众设计推出一批有台州居民特色既节能又防台抗震，符合农民居住习惯的居民建筑精品。

4、积极打造平安工程。坚持“凭图施工、内行人建房、凭合同审批”的工作要求，加强农村建筑工匠的培训、加强施工队伍和施工环节管理，将农民住宅建设管理从土地使用审批、登记延伸到建筑施工管理。加强农民建房法律法规政策宣传，及时发放《农民建房小常识》，引导农民科学建房，提高农村房屋防灾能力。建立健全农村建筑安全、工程质量监管的长效机制，加强对村镇建筑工匠的培训和资质管理，推行建筑许可证制度，坚持有图施工、持证上岗、按图施工，保证农民住宅建设的安全与质量。

5、简化报批程序，降低报批规费。积极探索便捷的农民住宅建设和管理审批办法。在

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各地办事中心设立专门窗口受理农民住宅建设申请，镇、街道全程代办、专业服务，相关部门定期现场办公、联合审批，提高审批效率。对因规划调整“转而未供”的土地，农村个人建房因设定的规划在现阶段无法实施的，在规划控制范围内和人均用地总量范围内，可实行“长规划短安排”，在规划要求不变，允许短期有条件的报批使用。同时要设法降低或减免农民住宅建设的各项规费收取标准，减轻农民住宅建设负担。

6、加大帮扶力度。加快农村住房困难户解困步伐，对无力建房的困难户、危房户，可结合各地政府出台的困难群众住房救助政策，以村为单位，采取村里出一点，政府补一点的办法，建造一批临时性“廉租房”，供其暂时安顿过渡；也可通过村集体统一调剂农户新建住宅后闲置的部分旧房，安置一批无力建房的无房户、危房户，确保其居住安全。 7、解决农民后顾之忧。按照“依法规范、分类指导、有序开发、多予少取、让利于民”的原则，加快村留地开发利用，强化村留地资产管理，发展壮大村级集体经济。适应经济和社会发展的客观需要，加快建立城乡统一的户籍登记制度，做好失地农民基本生活保障工作，切实维护农民利益和社会稳定。 不仅是一个社会问题，更是一个民生问题。二是解决农民住宅建设和管理问题，有利于促进城市化、工业化、农业现代化，有利于破解农民住宅建设难、土地征收难，有利于增加农民福利、促进农村稳定。三是要从坚持执政为民、集约发展的高度，切实增强搞好农民住宅建设和管理工作的紧迫感和责任感。 （四）切实加强对农民住宅建设和管理工作的领导

1、充分认识解决农民住宅建设和管理问题的重要性。一是农民住宅建设和管理问题关系农民切身利益，事关农村稳定大局和经济社会发展大局，这不仅是一个社会问题，更是一个民生问题。二是解决农民住宅建设和管理问题，有利于促进城市化、工业化、农业现代化，有利于破解农民住宅建设难、土地征收难，有利于增加农民福利、促进农村稳定。三是要从坚持执政为民、集约发展的高度，切实增强搞好农民住宅建设和管理工作的紧迫感和责任感。 2、切实抓好农民住宅建设工作。一是把解决农民住宅建设问题作为“走进矛盾，破解难题”的一个专项行动来抓。二是市、县（市、区）和乡镇（街道）各级政府主要领导应亲自抓，确定分管领导，明确责任部门和责任人。三是制订工作方案，落实政策措施。四是加强协调，改善服务，合力攻坚，及时化解。

3、加大违法建房整治力度。一是针对违法建房普遍、情况复杂的现状，各县（市、区）政府要高度重视，加大力度，周密部署，妥善处理。二是由乡镇政府负责辖区内违法建房的专项整治，组织开展联合行动。三是各职能要严格依法予以查处。国土资源、规划建设等部门为拆违的执法主体，应积极承担执法责任，公安、工商、电力、供水等部门密切配合。新闻舆论宣传部门做好宣传教育，形成强大的宣传舆论氛围，争取全社全的理解和支持。

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