“一票否决制”应该果断废止

“一票否决制”应该果断废止

近年来，基层对“一票否决制”泛化带来的种种弊端反映越来越强烈，一些省市的领导机关也纷纷出台对“一票否决制”进行清理和规范的规定。但从基层面临的实际情况看，形形色色的“一票否决”，并没有真正减少，它所带来的危害越来越严重。笔者认为，只有果断废止“一票否决制”，并配套跟进行政管理体制和政治体制改革，才能逐步实现基层治理的转型和优化。

一、日益泛滥的“一票否决”弊端丛生

“一票否决制”原为联合国安理会常任理事国表决时所采用的决策表决制度。上世纪八十年代，我国开始在计划生育工作中实行“一票否决制”，后来又被运用于社会治安综合治理，并象滚雪球一样，向招商引资、信访控制、环境保护、节能减排、安全生产、森林防火、反腐倡廉等各项领域扩展。从基层看，不但在名目繁多的“责任状”中直接或间接地包含“一票否决”内容，而且在实际威力往往大于法规、文件的领导讲话中也不时“蹦”出“一票否决”的字眼儿。据《半月谈》、《人民日报》等权威媒体披露，一些乡镇党委政府领导与上级党委政府或有关部门签订的责任状多达20多份，有的地方甚至达到60多份。

“一票否决制”尽管具体形式千差万别，但其基本内容

是：凸显某项重点工作，由上级领导机关对下级进行考核，只要这项工作未达标，被考核单位的全部工作就被否定，单位和主要负责人不得晋级受奖。

不可否认，“一票否决制”开始实行的时候，我国控制人口的任务十分紧迫、十分艰巨，而当时的法制尚不健全，占人口比重最大的农民群体生育观念又极其落后。在这种特定的情况下，“一票否决”对于彰显计划生育工作的优先性和重要性，形成齐抓共管的局面，从而促进计划生育措施的全面落实，具有一定的积极作用。

但是，如果到基层深入考察，则不难发现，“一票否决”这种过度倚重行政权力扩张的管理手段具有先天性弊端，随着形势的变化，其负面作用逐渐凸显出来。日益泛滥的“一票否决”，已经成为导致基层治理恶质化、内卷化的一大公害。

——迫使基层政权把主要精力放到应付上级检查考核上，在本末倒臵、制度异化的道路上越走越远。笔者最近到几个县考察，发现这几个县对乡镇的政绩考核都在不断加码。F县实行千分考核制。共性指标分27类，设计了49项工作任务；个性指标分5大类，设计了18项任务，合计32类，67项任务。分值最少的只有2分（按百分制折算，只有0.2分）。Y县列入考核的工作任务共有31项；实行“一票否决”的，除了计划生育、社会治安综合治理以外，还包括

安全、信访、党风廉政建设、班子和谐建设等4项内容。T县列入考核的工作共有38项，执考单位多达 37个。

按照文本要求，乡镇党委和政府的主要职能应该是为满足基层社会需求而提供管理和服务。但是，从基层的实际看，名目繁多的检查考核、达标竞赛借助“一票否决”的力量，形成了超强的控制力和威慑力，迫使基层政权和村民自治组织围绕上级领导机关的指挥棒疲于奔命，使本已十分残缺的服务功能更加脆弱。赵树凯先生把这种状态称为基层政府的“内卷化”和“制度异化”，并指出，“直观地看，这是制度设计的目标与制度运作的结果发生背离；内在地看，则是制度与社会需求之间的关系被倒臵。”笔者认为，他的分析是符合基层实际的。

——催生形式主义、弄虚作假等官c恶习，损毁基层政权公信力。本来，公共管理领域的多数工作，具有成果滞后性和不可测度性的特征，但是，因为所有实行“一票否决”的工作和列入考核评比的事项，都要以分数论高低，所以，难免出现两大硬伤：一是指标过于细碎繁琐，要求过于理想化。海南省某镇长给《南方周末》写信说，“计生的最重要指标是人口自然增长率、多胎控制率、性别比等，但考核时却多达几百个，许多指标脱离实际。”二是把是否成立领导机构，是否召开会议，图板是否上墙等内容列入考核事项，带有浓郁的形式主义色彩。面对众多的经过努力仍然难以达

标的工作任务，基层干部无论是出于“自保”还是为了“升迁”，都会不择手段地夸大成绩，掩盖问题，做足表面文章。2009年，《半月谈》的一篇调查报告披露了基层政府应付上级机关各类检查、督办的一些奇招、怪招：尸体火化数量不达标，就花钱买火化条子糊弄检查组；督办的社会稳定事件没处理好，就花钱买通督办人员瞒报；计划生育的“引产、流产”指标没完成，就找来意外怀孕的学生甚至“三陪”小姐来充数；有的地方把“为民服务件数”列入考核范围，乡镇干部就坐在办公室，凭借农民户口簿编造“为民服务的事项”。一些基层干部把应对检查的招数总结为“编”、“凑”、“夸”、“盖”：编造无中生有的成绩；凑出眼花缭乱的政绩；夸大似是而非的业绩；掩盖真实存在的问题。

——加剧政府职能部门的权力膨胀，助长行业不正之风。本来，政府各职能部门的主要职责一般应该包括两大项，一是为社会、为基层、为民众服务，二是依法对相关领域进行管理监督。但握有“一票否决”权力的部门，应该履行的职责被淡化，对基层指手画脚甚至兴师问罪的权力得到强化，并自然而然地演化为谋取部门和个人私利的工具。一个乡镇干部说，“接待一个省级检查组，计生工作做得好的乡镇前后需花费5万元左右，差的要七八万元甚至更多。对一般的县级计生检查组，也得花钱摆平，一个成员得给一两千元，检查组组长给得更多。”