中华人民共和国行政复议法实施条例释义

行政复议的情况下，股东大会、股东代表大会、董事会也可以行使行政复议申请权。实践中应注意两个问题：一是，股份制企业认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，一般应由企业的法定代表人代表企业申请行政复议，这是法定代表人的法定职责。只有在法定代表人怠于履行这项职责时，股东大会、股东代表大会、董事会有权申请行政复议，但是只能由其中某一个主体提出一个行政复议申请，不能每个主体同时提出不同的行政复议申请。

在立法过程中，有一种意见主张，应当赋予股份企业每个股东单独以企业名义申请行政复议的权利。但也有人对此持有不同，认为如果每一个股东都可以就行政机关针对企业的具体行政行为申请行政复议，可能导致针对同一个具体行政行为引发众多的行政复议案件，使行政复议机关不堪重负，还是要尽量引导当事人通过股东大会、股东代表大会、董事会完全代表其实现在企业中的利益。因此，本条并没有规定股东个人的行政复议申请权。至于实践中遇到的这类问题，可以参照公司法关于股东权益保护的相关规定以及最高人民法院关于贯彻执行行政诉讼法有关司法解释的精神，结合个案具体情况作出处理。

第八条 同一行政复议案件申请人超过5人的，推选1至5名代表参加行政复议 【释义】 本条规定行政复议代表人制度

行政复议代表人实质上是一种特殊的行政复议代理人制度。行政复议代表人又不同于一般的行政复议代理人，二者的区别主要表现在两个方面：一是代表人必须享有全权委托，若受委托的权利是有限制的，则不符合行政复议代表人推举的要件。二是代表人本身就是行政复议申请人。理解本条时应注意以下几点：

一、 确立行政复议代表人制度的必要性

设立行政复议代表人制度的理由，在于以下两个方面：

首先，行政复适应代表人制度可以适应行政复议实践的需要，并且可以完善和发展我国行政复议主体制度。行政机关在整个国家关系中，工作机构最为庞大，工作范围最为广泛，对国家的政治、经济、社会、文化生活干预也最为直接、最为有效，行政权已延伸扩展到社会各个层面。在这种客观形势下，行政机关的某些具体行政行为所针对的往往不只是一两个人，而是一定范围内的公众，他们人数众多，从而形成具有某种共同利益、息息相关的群体。如果同一具体行政行为或同样的具体行政行为被申请行政复议，并且人数众多达到一定程度时，会出现根本无法审理的情形。在此情况下适用行政复议代表人制度，将行政复议代表人参加行政复议的行为视为全体申请人的行为，便于申请人的合法权益得到保护。

其次，行政复议适用复议代表人制度符合市场经济的效益原则，能达到复议经济的目的。市场经济的核心内容是优化资源配置结构，充分发挥市场的调节作用，追求最大经济效益。在行政复议中适用复议代表人制度，不论复议申请人队伍如何庞大，都可由复议代表人进行复议，有助于大大简化行政复议程序，节省大量的人力、物力、财力，有助于行政复议机关依法全面彻底地解决纠纷，有效地保护当事人的合法权益，从而达到复议经济的目的。 二、行政复议适用复议代表人制度的情形

根据本条的规定，遇有下列情形，可以适用行政复议代表人制度：

1．申请人一方人数众多，即涉及同一法律问题或者事实问题的利害关系人人数众多，本条将人数众多界定为“超过5人”。在征求意见稿阶段，此处的表述是“5人以上”，但考虑到存在一个是否包含本数5人、以及最低人数与最多代表数(也是5人)重叠的问题，故改为“超过5人”，意思是只有当申请人人数达到6人或者6人以上时，才可以要求申请人推选代表。

至于为什么将人数众多界定为“超过5人”，主要是考虑到一旦“超过5人”，一般复议机构的接待场所就容纳不下，而且人数超过5人也不便于行政复议机构的工作人员与申请人交流，不利行政复议接待效率的提高。当然从行政复议申请人的角度讲，人数如果太少，可能会使他们产生势单力孤的感觉，或者容易被孤立而被打击报复的畏难情绪，不便于他们充分寻求行政复议救济。

2．申请人之间存在着共同的法律问题或者事实问题。这是适用行政复议代表人制度最主要的条件。只有成员之间都有共同的法律问题或者事实问题，他们之间才有共同的利益，否则，行政复议代表人制度就失去了存在的基础。

3．复议请求和抗辩事由属同一类型。即复议代表人所提出的请求或抗辩事由能代表绝大多数被代表成员的意志，但是，并不排斥各成员实际请求中标的额上的差异和某些成员的某些特殊抗辩事由的存在。

4．复议代表人合格。复议代表人是否合格关系到能否维护集团其他成员之合法权益和行政复议机关能否作出正确判决。合格的复议代表人需符合以下条件： (1)是本案的申请人；(2)具有民事行为能力；(3)能公正妥善地维护全体当事人的利益；(4)合法产生并为其他成员所信赖。实践中，推选行政复议代表人时，必须出具有全体行政复议申请人签字的书面授权委托书，代表人的权限以书面委托书的规定为准。

特别需要说明的是，对于书面提出行政复议申请的案件而言。可以不必要求申请人推选代表，只有当遇到现场调查取证、参加听证等需要与行政复议机关面对面地打交道时，才有必要限制到场的人数。此时，就可以依据本条的规定，要求申请人推选代表，参加面谈。

第九条 行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。

行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。

【释义】 本条是关于行政复议第三人的规定。

《行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。但对于行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系时是否可以通知其作为第三人参加行政复议，以及申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系在行政复议期间是否可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议等问题，该法未作明确的规定，这不仅不利于统一行政复议机关的认识，也在一定程度上导致行政复议与行政诉讼的冲突，一些地方出现法院以行政复议机关未通知第三人参加行政复议为由，判定行政复议机关违反法定程序。 针对上述问题，《实施条例》第九条分三款对此作了补充规定，其第l款规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。理解该款需要把握2个关键词：“认为”和“可以”：该款规定赋予了行政复议机构依其“认为”“可以”通知第三人参加行政复议的权利。 该条第二款规定，行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。理解本款必须比照第l款，从句式上分析，“申请人以外的公民、法人或者其他组织”“可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议”的前提是其本人“认为”“与被审查的具体行政行为有利害关系”。如果不这样理解，本款就与第1款同义反复。有些同志在接受第三人的申请时适用第二款，尊重第三人对利害关系的判断；在不想接受第三人的申请时就将第1款的“认为”用到第2款中，否定第三人有“认为”的权利，理由是该款没有象第1款那样明确规定“认为”的主体，这种理解显然是误的。

该条第三款规定，第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。这是对第三人参加复议的权利及责任的规定：申请人参加行政复议是其权利，不参加复议并不承担任何责任。 当然，不参加复议会影响其在复议案件审理过程中维护自身权利的力度，从而可能在行政复议决定中间接地反映出来。但只要行政复议机构能够公正办案，人前人后一个样，第三人不参加行政

复议，不仅不会影响复议案件的审理，也不会影响其自身的权益。 准确、完整地理解上述规定，应当注意以下问题： 一、补充规定第三人制度的意义

行政复议第三人参加行政复议，是正确开展行政复议的需要，也是保护各方当事人合法权益的需要，对促进行政复议活动的正常进行具有重要作用。认为行政复议主要围绕申请人和被申请人进行，行政复议第三人参加行政复议是一件可有可无的事，这种认识有失偏颇。设立第三人制度的意义，归纳起来主要有以下几点：

1．保护当事人权益。法律规定第三人的理由，在于申请人和被申请人所争议的具体行政行为涉及到第三人的利益。从保护公民、法人或者其他组织的合法权益看，第三人有权参加行政复议。 2．尊重当事人意愿。在一部分当事人申请行政复议，另一部分当事人不愿申请行政复议的情况下，第三人制度可以使不愿申请行政复议的当事人作为第三人参加行政复议。在中国的行政复议实践中，这一点非常重要。

3．有利于复议机关查清案件事实。第三人了解有关具体行政行为的情况，并为了自己的利益会积极向复议机关举证，行政复议第三人的参与，有利于行政复议机关及时查清案件的全部事实真相，有利于准确地把握和分析有关法律问题，正确地作出行政复议决定。

4．实现并案审理。第三人制度的设立，主要用意之一是，力争通过一个行政复议案件的审理，解决与同一具体行政行为都有利害关系的多个当事人的诉求，避免不同当事人就同一具体行政行为引发若干个行政复议案件，加大审理的难度和成本；

5．避免矛盾决定，维护复议权威。如果不允许与正在进行行政复议有利害关系的公民、法人或者其他组织参加已开始的行政复议，势必逼迫该利害关系人另行申请行政复议或者提起行政诉讼，从而可能导致就同一个问题作出的行政复议决定之间的冲突和矛盾。反之，则能防止前后两个复议决定出现互相矛盾情况，维护行政复议的权威性。

6．促进“案结事了”。避免对于同一问题产生新的行政复议，妥善处理好各方面的利益关系。由于行政复议第三人参与到正在进行的行政复议活动中，行政复议决定的作出是建立在广泛听取包括行政复议第三人在内的各方当事人的意见基础上的，因此在结案后，有利于避免行政复议第三人再次申请行政复议，防止造成人力、物力的浪费，促进社会稳定。 二、行政复议第三人与相关概念的关系

行政复议中的第三人，是指同申请复议的具体行政行为有利害关系，经复议机关批准参加复议的申请人和被申请人以外的其他公民、法人或其他组织。要充分理解第三人的含义，必须把握其与相关概念的关系。

1．行政复议第三人与行政管理第三人的区别。第三人的概念并不是与直接当事人相对应的，而是与行政复议申请人相对应的，它是指两个或者两个以上的当事人与某个具体行政行为有法律上的利害关系时，其中部分人申请行政复议的，其他人则可以不再单独提出行政复议申请，而参加到他人已经申请的行政复议案件中，以保护自己的合法权益。从这个意义上讲，第三人不是天生只能作为第三人的，他参加到其他人申请的行敢复议案件中才是第三人，正如行政管理相对人申请行政复议时才成为申请人一样。如果与同一具体行政行为有利害关系的若干人都分别申请行政复议，则他们都是申请人，无第三人可言。实践中，有人提出，在具体行政行为针对的直接当事人不愿提出行政复议申请时，第三人是否可单独提出行政复议申请?此处的“第三人”应当指“行政管理第三人”，既然行政复议还没有开始，就没有行政复议申请人、被申请人及第三人，但“直接当事人不愿提出行政复议申请”，“第三人”未必不能参加行政复议活动。只要具有利害关系，就可以以申请人身份名正言顺地提起行政复议。

2 ． 第三人与申请人。第三人参加的行政复议是由其他公民、；法人或者组织的申请行为起的。如果某人以自己的名义申请行政复议，而不是参加到其他公民、法人或者组织申请的行政复议当中，那么它就是另一件行政复议案件的申请人，而不必再作行政复议的第三人。因此，第三人与

申请人的身份不能由同一个主体同时享有。实践中确实存在这样的情况，因申请人撤回行政复议申请，行政复议机关终止案件审理，已经参加到行政复议活动中来的第三人无“顺风车”可搭，被迫自行再提起行政复议。但这种情况下第三人与申请人的关系也是转化的关系，而不存在一人身兼两种身份的可能。在同一个行政复议活动中，同一当事人身兼申请人和第三人的情况应当是不存在的，也是没有必要存在的。 三、第三人参加行政复议的具体方式

第三人参加复议，须是在原复议程序已开始，复议决定未作出以前进行。第三人参加复议有两种形式：一是第三人主动向复议机关申请，另一种形式是复议机关依职权主动通知第三人参加复议。如果第三人拒不参加，复议机关不能强求，必须尊重第三人的权利与选择。 (一)第三人申请参加行政复议。

此种情况下，争议最大的一个问题是，对于行政复议第三人参加行政复议是否需要批准，对此有两种不同意见。一种观点认为，我国原《行政复议条例》第二十七条规定，同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，经复议机关批准，可以作为第三人申请参加复议。但现行《行政复议法》中则没有“经复议机关批准”这一规定。这种修改实际上体现的立法本意是：第三人参加复议是他的法定权利，毋需行政复议机关的批准。另一种认为，与争议的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织须申请批准才能成为复议第三人。实际上，这种争论其实意义不大。因为在事实上，无论是对于申请参加还是通知参加的第三人，行政复议机构的必要的审查是不可避免的。如果对此有不同看法的话，充其量是对“批准”的用语的微词，对实质性的、程度不一的审查的现实性恐怕是无法否认的。但需要提醒的是，如果行政复议机关以经“审查”第三人不符合法定条件为由，不“批准”当事人提出的以第三人身份参加行政复议的申请，行政复议机关很可能会因越权的缘故，在司法审查中受到诘难。 (二)复议机关通知第三人参加行政复议。

行政复议机关不是必须通知第三人参加，更没有寻找第三人的义务。原则上，对于同一具体行政行为涉及的多个当事人，部分当事人申请行政复议的，为便于案件审理，行政复议机关以通知其他行政管理当事人参加行政复议为好。同时，对于行政复议机关通知作为第三人参加行政复议的人，也可以决定不参加行政复议。 四、确定行政复议第三人的标准

严格说来，只有行政复议机关通知参加的第三人，才需要由行政复议机关确认其是否具有第三人资格。如果凡是申请参加行政复议的第三人都能够得到行政复议机关的准许而如愿参加行政复议，这一部分第三人就不存在确定第三人的标准的问题。确定第三人范围的标准，即行政复议第三人的条件，主要表现在以下几个方面：

1．与被复议具体行政行为有利害关系。第三人必须同正在进行行政复议的具体行政行为有利害关系，即该具体行政行为可能影响其在法律上或者事实上的权利义务，必须参加行政复议活动才能更好地维护自己的合法权益。第三人与被申请的具体行政行为有利害关系，是第三人参加行政复议的根本原因。所谓“利害关系”，是指第三人对申请人提出申请复议的具体行政行为有着权利、义务关系。就是说，申请人和被申请人对于作为复议标的的具体行政行为的争议，涉及到第三人增加或减少某些权利，或负担某些义务。与具体行政行为有利害关系，是第三人参与复议的惟一根据。第三人参加行政复议，与作为被申请人的行政机关之间应当有管理与被管理，支配与被支配的关系。如果没有这种关系，就很难说与被申请人作出的具体行政行为有利害关系。对某一具体行政行为进行的行政复议可能影响到该公民、法人或者其他组织在法律上的权利和利益，从而使其有参加行政复议活动的必要。

与案件的利害关系是第三人参与行政复议案件的法律纽带，至于这种纽带必须强到什么程度，有不同的理解，有的强调，这种利害关系既可以是直接的，也可以是间接的，而不仅限于直接的利害关系。有的则认为，第三人同被复议的具体行政行为有利害关系，这种利害关系必须是直接的