对人口和计划生育村务公开民主管理的法律思考

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2、公而不开。有的公开栏虽然制作精良，但却只放在村委会院内的某个角落里，公而不开，变成了花架子，个别村的公开栏甚至在村委会的会议室内睡大觉，“秘密”公开。

3、简而不明。有的公开程序过于简单，敷衍了事，形同摆设，村民对人口和计划生育村务情况知之甚少，或者压根无从知晓。

4、缺乏维护。许多公开栏缺乏日常维护，风吹日晒雨淋，年久失修，甚至出现人为损坏现象，难以真正有效发挥作用。

(三)程序要件上的问题：

1、霸道公开。公开程序不透明规范，带有浓重的家长制色彩，公不公开，全凭己意，公开什么，何时公开，没有征求村民代表的意见，公开的随意性往往让村民先是失望，后是绝望。

2、一曝十寒。公开制度不够持久，公开时间间隔不一，有的太长，导致有些问题时过境迁，化为糊涂帐，而另有一些事情则因成为既定事实而无法更改，或者更改要付出极大的代价而不划算，正所谓“木已成舟、覆水难收”。

3、急功近利。平时不开展经常性工作，一遇检查就临时抱佛脚，大干一气，补材料、整档案，甚至造假，正所谓“临上轿扎耳眼”。而检查过后，又风平浪静恢复常态。

4、缺乏反馈。公开后没有及时听取村民意见，既不主动收集村民的意见和建议，又不及时对村民提出的疑问作出合理解释，或者乱解释一气而不让村民“插言”、“多嘴”，认为只要公开就一了百了，为公开而公开，舍本逐末。

四、人口和计划生育村务公开民主管理新问题的成因分析

纵观上述种种问题，结合有关理论与现实情况，笔者认为，造成问题的基本原因可以概括如下：

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(一)认识偏差。一是一些村干部不敢公开，因心中有鬼而担心家丑外扬，引起群众上访，招来上级批评。二是一些村干部不愿公开，多一事不如少一事，认为公开是作茧自缚，自讨苦吃，缺乏主动性。三是一些村干部不会公开，囿于自身素质等原因，对人口和计划生育村务公开民主管理工作犹如老虎啃天，无从下口。四是一些群众片面认为，只要自己不违法生育，人口和计划生育村务公开民主管理与已无关，只是雨过地皮湿的表面文章，无济于事。五是一些群众淳朴本分，缺乏民主诉求，小农意识强烈，不愿出头。

(二)指导不足。一是上级对人口和计划生育村务公开民主管理工作指导不深入、不到位，对于公开后如何进一步开展民主决策、民主管理、民主监督等一系列工作，如何使人口和计划生育村务经常公开、全面公开、真正公开，缺乏有针对性的指导措施。二是一些地方对人口和计划生育村务公开民主管理工作有要求无督促，虎头蛇尾，雷声大雨点小，或者有督促检查但力度不够，不动真格，最终变成了你好我好大家好，一团和气架空制度。

(三)监督缺位。一是多数村的村民代表会议、民主理事理财小组等监督机构都没有独立负责人，其活动往往由村两委指挥，民主监督也就蜕化为干部的同体监督。二是有监督机构及人员缺执行制度，造成监督无据，在保证制度的落实方面也没有刚性措施，造成监督疲软。三是村民对人口和计划生育村务公开民主管理一知半解甚至全然不懂，提不出什么有针对性的意见，因而不会监督;或者有的村民提过意见但没有接到及时答复，挫伤了积极性;更有的胆小怕事不敢监督。时间一久，监督工作犹如一盘散沙，大水一过不见踪影。

(四)运作失范。人口和计划生育村务公开民主管理的随意性，主要源于制度的不完善、管理的不规范，在实践中，不少的村存在配套措施不完善、制定条款太简单、执行程序太含糊等不规范的情况，导致某些村干部可以钻制度的“空档”、村民无法依规进行监督的状况，造成了人口和计划生育村务公开民主管理的漏洞，势必会削弱合力，影响凝聚力和战斗力，导致矛盾重重，困难不断，速度变慢，成效减半。

五、人口和计划生育村务公开民主管理新问题的解决对策

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针对以上存在的问题及成因分析，笔者认为对人口和计划生育村务公开民主管理制度，还需要进一步加以完善。就如何完善此制度，因为思虑已久，且不敢忘却，故斗胆提出，以祈斧正。

(一)深化宣教。一是对乡村干部进行大力宣教。充分利用广播、电视、报纸、会议等形式对村两委成员进行培训，重点学习村务公开民主管理的有关法律、法规、规章、政策，切实解决不敢公开、不愿公开、不会公开的问题。二是对村民进行民主思想启蒙。深入持久地宣传广大村民的知情权、参政议政权和监督权，集中民智、凝聚民心、发挥民力，着力改变村民不敢监督、不会监督、无意监督的现状。

(二)精心指导。一是要健全机构。乡镇一级要做到有人管事，照章理事，出钱办事，对人口和计划生育村务公开民主管理工作进行经常性的指导帮促。二是要加强检查。对人口和计划生育村务公开民主管理工作有布置有检查，及时剖析问题总结经验，并加以推广。三是要加强指导的针对性。面对面指导，手把手传授，解决实际问题，使人口和计划生育村务公开民主管理工作步入快车道，实现“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”的政治许诺。四是加强衔接配套。各乡镇(街办)要将人口和计划生育政务主动公开，抓好与村务公开的衔接配套，并做到公开目标一致，公开内容统一。

(三)加强监督。西方有一句法谚：任何人不能当自己的法官。同样，村委会不能既当运动员，又当裁判员。要在自我监督的基础上，建立起严密的异体监督机制。一是要加强草根监督。畅通渠道，大开言路，让每一位村民的意见、建议和呼声得到重视，择其正确者而采纳。二是要加强信访监督。可试行有奖举报，对群众举报的问题要认真查处和回访，做到件件有结果，事事有回音，并将最终结果以适当方式公开。三是要严格责任追究。将人口和计划生育村务公开民主管理纳入人口目标管理责任制，完善考核办法，加大考核力度，定期兑现奖惩。四是建立专门监督机构。比如由村民代表选举村务公开民主管理工作监督小组，具体负责对人口和计划生育村务公开民主管理的日常监督，发挥经常性工作。五是监督关口前移。重预防，轻惩治，有则改之，无则加勉，加强事前监督，保证事中监督，严格事后监督，既促进了事业，也保护挽救了干部。

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(四)完善制度。古语有云：没有规矩，不成方圆。以制度管人，最能克服种种弊端。一是落实责任制度。村党支部书记(村主任)应是人口和计划生育村务公开民主管理的主要责任人，承担领导责任，村计生专职主任是人口和计划生育村务公开民主管理的直接责任人，应认真做好村务公开民主管理的具体工作。二是推行财务检查制度。对村级财务(特别是计划生育违约金收取、困难户救助资金)的预决算编制、立项经营、收支管理等情况进行定期检查，以避免中饱私囊、私收乱用的现象。三是完善信息反馈制度。对村民的质询、疑问、咨询、举报、意见、建议等，要及时、准确地予以答复、处理，直至村民满意。四是立卷归档制度。对于人口和计划生育村务公开民主管理中形成的所有资料分类保存，有条件的地方可以尝试采用现代存储设备，形成“风吹不走、雨淋不掉、随用随查、永不消逝的公开榜”。

六、完善人口和计划生育村务公开民主管理制度的立法构想

鉴于目前人口和计划生育村务公开民主管理的相关规定过于抽象，不便于操作，有许多人大代表提出制定一部全面的《中华人民共和国村务公开法》(法律)或者《村务公开条例》(行政法规)，在其中对于人口和计划生育村务公开民主管理作出明确详细规定。笔者认为其实没有必要，只需通过修订《中华人民共和国村民委员会组织法》，增加关于人口和计划生育村务公开民主管理的详细具体条款即可。可以考虑从以下几个方面着手：一是将各地方性法规和政策(规范性文件)中行之有效的人口和计划生育村务公开民主管理的内容吸收进入《中华人民共和国村民委员会组织法》，提升法律层次，树立权威;二是细化人口和计划生育村务公开民主管理的程序。对于实践中易理解执行而又卓有成效的方法经验上升为法律，以便在全国范围内加以推广。三是明确法律责任。目前对于违反人口和计划生育村务公开民主管理的法律责任规定不多，且极其概括(《中华人民共和国村民委员会组织法》仅在第二十二条第三款中有规定)，应该对于违法形式、承担责任、追究机关等作出详细的规定，既能防患于未然，起到教育震慑作用，又能在事后严格责任追究，防止因法律真空、缺档而导致投机钻营行为的发生。

参考文献：

①《人民日报》2006年3月1日;