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农村被撤并学校资产处置的政策选择
教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所所长教授 邬
志辉
东北师范大学教育科学学院 王存
摘 要：农村被撤并学校资产的处置问题颇多，以致相关资产的闲置、流失、被非法占用等现象日益凸显。原因在于相关规定过于笼统而无可操作性、产权归属不明确、缺乏激励与监督问责机制。要解决这些问题，需要明确产权，细化规定，建立健全激励与监督问责机制。
关键词：农村被撤并学校；资产处置；政策建议
学校资产简称校产，一般指学校占有和使用的流动资产和固定资产，既包括学校直接投资购置形成的资产，也包括利用学校资源开发所得的资金投资形成的资产，还包括学校接收捐赠的资产。固定资产（也称有形资产）一般指使用期限在一年以上，设备单位价值在500元以上，专用设备单位价值在800元以上，校办企业价值在1000元以上，以及单位价值在500元以下，但批量购置价值在5万元以上，并在使用过程中保持原来实物形态的资产。流动资产是指可以在一年内变现或者耗用的资产。按照教育部1991年的有关规定，学校的流动资产主要包括：现金、银行存款、应收票据、应收销货款、待摊费用、材料和一些低值易耗品。
一、农村被撤并学校资产处置的现状与问题
本文讨论的学校资产处置，是指农村被撤并学校资产的所有权与使用权的归属与安排。为了全面反映目前农村被撤并学校的资产去向及使用情况，我们把“有明确安排”和“没有明确安排”两种情况都列为学校资产处置的范畴。
东北师范大学农村教育研究所课题组依据人均GDP、人口密度、人口集中程度、人口流动状况、地理条件、交通状况、民族与文化、学校数量、在校生人数等十余个指标，对全国2859个县级区划近五年来十余指标数据的变化走势作了聚类分析，并以内蒙古、甘肃、云南、湖北、河南、河北、浙江、辽宁等8个省（自治区）的8个县（市）为样本。2008年10月，我们先后向样本县（旗）内所有乡镇发放了调查表，并实地走访了60％以上的乡镇。调查发现，样本县共撤并中小学978所。从这些学校资产处置看，有543所学校的资产划归教育部门，占55.52%；有229所学校的资产划归村委会，占23.42%；有206所学校的资产因产权不清或其他原因而闲置、荒废或倒塌，占21.06%。其中，在划归村委会的校产中，有58.52%（134所）被当作村委会办公室或会议室，有34.93%（80所）被出售或出租，出售或出租的资金全部归村里所有，有6.55%（15所）被改作村里的福利院、老人活动室或宗教活动场所等。在划归教育部门的校产中，有53.96%（293所）被卖掉（或作民房或作工厂，形式不一），所获资金绝大部分用于布局调整过程中寄宿制学校的新建宿舍、修整操场或围墙等，还有一部分资金用于归还学校在“普九”过程中所欠的债务，其余全部归教育局统一使用。只有46.04%（250所）用于继续办学校，其中绝大部分用于办幼儿园或教学点，还有一部分用于办农民工子弟学校或作成人教育场所，极小部分被改建成学生社会实践基地。
从各地被撤并学校资产的处置上看，有55.52%资产划归教育部门，基本上符合《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中有关“调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业”的政策规定。但是，各地在具体处置上尚存在一些问题。
1．某些村委会抢先作为，导致被撤并学校资产被非法侵占、变卖或出租
尽管许多村小是在“三级办学，两级管理”体制下、在“人民教育人民办”运动中、在“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”的激情里，由村组织或村民投资、献地或集资兴建的，村民们对把撤并校的桌椅、设备、图书等可动产搬至新校没有意见，但他们对校舍、校田等不动产的产权归属却有自己的想法。特别是一些在建校时向村民借了钱，迫切需要通过校产、校田的变卖或出租来还账的地方，对不动校产的争议相当激烈。由于无法在短时间内解决争议，一些村委会就以各种名义强行占用、变卖或出租校舍，私分或转包校田，甚至因产权争议把校田里已经长出来的庄稼都给拔掉了。由于村财政一般都比较困难，再加上“以县为主”体制下办农村教育的责任已经上收到县，因而乡政府对此往往是睁一只眼闭一只眼，有的地方还偏向村委会，导致被撤并学校资产无法用于发展教育事业。 2．部分相关人员乱作为，导致被撤并学校资产流失 在学校被撤并过程中，由于缺乏科学严谨的资产处置程序，有部分相关负责人就利用职权之便，或者私自吞占与瓜分学校资产，或者低价变卖、出售与转让，个人从中渔利而导致国有资产流失。比如，一些管理人员抱着“做老好人”的思想，在学校被撤并前将图书、电子设备、桌椅等教学设施“借给”一些老师，而且不作登记；一些即将被撤并的学校领导在“校散人散、不捞白不捞、捞了也白捞”思想的支配下，滥用职权，为己为友为上级批条子、办手续，大办所谓的好心事，减少事业单位的债权、物资，使公有财产惨遭不应有的损失；一些学校管理者为了平息学校布局调整引发的思想动荡，在学校被撤并前以各种名义、千方百计把学校积累的现金或存款分光、用光、花光；一些学校主管部门的领导为了自身利益，背地里与人交易，在对一些交通便利、占地面积大、房舍多、便于开发利用的被撤并学校的出售、变卖、转让过程中，特地为某些当地的“能人”大开方便之门，造成部分资产或被无偿侵占，或被低价卖掉。
3．部分相关部门不作为，导致被撤并学校资产闲置荒废
学校撤并后，由于原来的机构不复存在、人事关系又发生了变动，致使一些学校的资产基本处于“三不管”的状态，即村不管、乡不管、教育行政部门不管。村之所以不管是，因为一些地方没有出台明确的相关政策，特别是在村集体办学期间欠债的学校，村干部不敢擅自“出租”或“出卖”，因为出租或出售学校就会有人上门要钱。把学校当作学习或实习基地，村里又没有专门的校舍运转、维修和保护资金，只能闲置、荒废。乡之所以不管，是因为一方面实行“以县为主”管理体制后，乡镇没有管理权了，另一方面被撤并学校多是由村民捐资兴建的，村民和教育行政部门对校产处置存在分歧，作为最基层的政府组织——乡镇政府很难管。教育行政部门作为学校的直接管理者，理应对被撤并学校的资产处理有所作为，但由于对“调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业”的政策规定认识不清，或是对校产处置问题没有引起足够重视，抑或是由于校产处置问题实在过于复杂，一些教育行政部门的同志有畏难情绪，放弃了管理责任，导致问题一拖再拖，以至于造成学校资产问题被搁置。
二、农村被撤并学校资产处置问题的原因
1．相关规定过于笼统，缺乏可操作性 在政策层面，国家对学校布局调整后的校产处理情况是有规定的。如2001年颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》规定，要“因地制宜调整农村义务教育学校布局”，
“调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。”2006年，教育部发布的《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》规定，对于“确需调整的学校，调整后的教育资源应主要用于举办学前教育、成人教育等机构；确实闲置的校园校舍，应由县级教育行政部
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门统一处置，处置所得应用于当地发展义务教育。”以上文件对被撤并学校应该由谁来处置、撤并后的用途都作了明确规定。但是，这些规定都是原则性的，对可能发生的问题估计不足、对有争议的问题的处理没有及时给予总结和细化，这是导致部分地区被撤并学校资产处置出现问题重要的原因。
2．产权归属不明确，影响校产处理
当前校产处理问题得不到解决的最重要原因就是产权不清晰。农村部分学校的产权归属问题是一个法律难题，因为在历史上我国教育管理体制、办学体制和投入体制一直处在变化当中，现在的许多农村中小学是由乡办学校或村办学校发展而来的。即使一直是公办的农村中小学，在很长一段时期内采取的也是采用多元筹资策略来维持学校的正常运行。学校资产来源多样化，使得产权归属随之成为一个问题。在处理农村撤并学校资产时，一旦有利可图，相关利益方就会维护自身的利益，要求参与被撤并学校资产的分配；一旦出现问题与纠纷，特别是与普九欠债等历史问题纠缠在一起时，相关利益方又会撒手不管，导致被撤并学校资产处理问题的搁置。因此，解决学校资产处置问题的关键是厘清被撤并学校资产的产权，以此为基础进行资产处理。但是，由于自建国以来我国农村土地政策一直处于变化之中，即使明晰了学校资产的产权，对于要把资产移交到谁手中，依旧是个难题，因此我们要在保证资产处理合法合理的基础上，尽量使被撤并学校的资产用于教育事业发展，这是原则。 3．激励与监督问责机制不健全，相关部门缺乏对校产处置的动力与压力 依据委托代理的激励理论模型，在缺少有效监督问责机制和激励机制的条件下，地方政府及其教育行政部门未必会按照中央制订的政策去执行，更何况我们的政策规定尚不健全或缺失。每个理性的个体包括政府部门，在缺少有效的监督问责机制和激励机制的条件下，很有可能会按自利的规则进行行动而损害公共利益。事实上，个人利益与社会利益不一致是一种常态，因此，一套完善的制度设计需要有良好的激励和问责机制。激励机制从内部激发行动者从事某项活动的积极性，使他们愿意这样做；而监督问责机制则主要从外部给政策执行者以压力，使他们不得不这样做。如果某一项制度设计缺乏激励与问责机制，那么政策就不能有效执行。当前我国农村被撤并学校资产处理所产生的问题与激励和问责机制的缺失不无关系。因为在被撤并学校资产处理的过程中，关系错综复杂、利益主体多元，其中又与历史、宗教等问题交织在一起，当出现棘手问题时，政府及教育行政部门就不作为，而一旦有利可图，他们又会乱作为，进而直接导致有些地方的学校资产被侵占、流失、闲置和荒废。
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三、农村被撤并学校资产处置的政策建议
1.明确产权归属是关键
农村被撤并学校资产产权不清是当前校产处理问题得不到很好解决的最重要原因。因此，厘清被撤并学校资产的产权，就成为解决被撤并学校资产问题的关键。对于被撤并学校来说，其产权处理又可以分为两类来讨论：第一类是完全由国家建立的学校，包括土地、校舍、设备等全部是属于国家出资建立，在以后的办学中国家一直完全支付学校的教育支出。这类学校的所有资产（包括校园用地、校舍和可动资产）毫无疑问应该属于国家所有。另一类学校为历史上曾经是乡办初中、乡办小学、村办小学的那部分学校。目前，这类学校的教学设备等可动资产基本能用到新学校中去，而对于学校用地、校田、校舍等不动资产的归属则争议较大。从各地方政府或教育行政部门所出台的政策文件来看，对被撤并农村学校有关
资产处理的规定差别也很大。有的地方规定这部分学校所占用的土地和校舍等固定资产归
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乡、村（组）集体所有，如吉林省《关于撤并农村中小学校后有关资产处理的意见》就是如此。而更多的地方则规定这部分学校的资产属于国有，所得应由教育部门统一处理。 那么，被撤并农村学校的资产到底归谁所有呢？根据校产的不同性质，可以分三种类型来具体说明：
（1）学校用地的产权归属
中小学用地主要指校园内空地、运动场地、道路、操场、农（林）场、池塘沟渠、周围对外通道和植物园地等。农村被撤并学校的校园用地归属目前争议比较大，这是因为我国农村中小学校的建立有多个投入主体，在不同时期各方投入资金也在不断地发生变化，有人认为学校用地属于国有，有人认为属于乡、村集体所有。我们认为，农村被撤并学校用地来源须由农村学校的建立来确定。从学校用地的最初来源看，一般都为集体所有的土地。但是，由于我国的农村教育投入与管理体制一直是变化的，因此对这部分土地的产权确定比较困难。我们建议参照相关法律条文确定产权归属。1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条对全民所有制单位、城市集体所有制单位使用原农民集体所有的土地所有权进行了规定，即“《六十条》（指一九六二年公布的《农村人民公社工作条例修正草案》，简称《六十条》）公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：①签订过土地转移等有关协议的；②经县级以上人民政府批准使用的；③进行过一定补偿或安置劳动力的；④接受农民集体馈赠的；⑤已购买原集体所有的建筑物的；⑥农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”“凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情
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况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。”凡符合属于国家所有六种情形之一的，应归国家所有。由于我国农村学校几乎都没有与县级相关部门签订过土地转移协议，所以县级以上人民政府应按当时规定补办征地手续，无法补办的，则乡办学校用地应归乡集体经济组织所有，村办学校用地应归村集体经济组织所有。 （2）校舍的产权归属
所谓校舍，泛指学校使用的房屋及其附属设施、附着于地面的固定设施，以及其他建筑物、构筑物、林木、校办工厂等。这些资产的产权归属应该遵循“谁投资、谁所有”的原则。在现实经济活动中，一般通过投资形成资产，从而取得资产的所有权。如集体经济组织直接投资形成的资产，必须归集体经济组织所有，并由集体经济组织收益，在法学上被称为“原始取得”。在界定资产所有权时，必须充分考虑这一原则，即从资产的原始来源入手，界定所有权。“谁投资、谁所有”的原则不仅是处理不同经济成份之间财产关系的原则，在处理不同集体经济组织之间的财产关系时，也同样适用。据此我们建议：历年村集体兴建的校舍或主要由村集体集资所建的校舍，其产权应该属于村集体所有，学校只是享有长期使用权。而对于原来由村集体出资兴建的校舍，后来被国家出资翻修或者重新兴建的校舍，按照《民法通则》规定应该属于国家所有。而对于由村集体投资兴建或者捐建，后来国家仅仅是小修小补的校舍，按照民法通则，应该属于村集体所有。 （3）教育设备、资金等产权归属
除去学校用地和校舍外，其余资产都属于可移动财产，包括各种教学设备、图书资料、桌椅、现金、学校各种收益等。这些资产的产权归属依然应该按照“谁投资、谁所有”的原则。即如果这些移动财产是国家出资购得，最终的所有权当然属于国有；如果是由村集体出资购买的设备等资产，那么这些资产的产权当然应该归属于村集体所有。而对于由学校资金获得的各种收益，应属于学校自身所有，学校一旦撤并，这些收益应收归县教育行政部门所
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