我国环境执法体制研究

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企业和非政府组织、居民中的有关人员组成环境监察队伍,监督排污企业遵守环境法规。

采取“棍棒加胡萝卜”、软硬兼施的执法办法，把允许企业花钱买“排污权”这种胡萝卜政策与责令污染企业停产停业这种棍棒政策结合起来。依靠公民支持、社会舆论支持，使那些经常帮助污染破坏环境者、对环境执法人员施加压力的政客们，在公众的反对声中灰溜溜地退隐。

二、墨西哥有效的环境执法体制措施

墨西哥建立和健全法制机构, 以监督生态环境。墨西哥政府在1971 年制定的联邦预防和控制环境污染法的基础上, 1991 年公布了水法及一系列环境保护法规和措施。1994 年成立了生态环境、自然资源和渔业部, 加强对自然资源和环境的管理和监督。在各大城市建立了环保监测机构和监测网, 以监督和检查环保问题。1996 年又成立了环境合作委员会并同有关方面签订了相应环境协定。广大群众也纷纷自发组织起来, 进行环境保护工作, 如墨西哥一生态保护组织于1995 年1 月在墨西哥宪法广场为每年被人类滥杀的数以百计的珍禽异兽筑起一个巨大花坛，呼吁人们保护生态环境。此外, 政府还成立执法队伍, 如派大批海军进行海上巡逻, 每天往返海上数十次, 以监督海洋环境。

三、印度尼西亚、泰国有效的环境执法体制措施

印度尼西亚为187家工厂的环保状况标上不同颜色的标志，如金色为最好，使用了清洁技术，依次为绿色、蓝色、红色和黑色，黑色最差，没有治理污染并造成严重的环境影响。做得好的给以奖励，不好的给予处罚，结果在18个月内有33家工厂提高了等级，187家工厂总的水污染负荷下降了40%。之后，印度尼西亚将排污等级扩大到其他工厂，收到了良好的效果。

在环境咨询、协调机构方面，泰国建立的国家环境委员会，最初只有就环境政策问题为内阁提供意见的权力，1992年通过的立法提高了它的地位，目前的国家环境委员会由国家首相任主任，许多政府部委的部长为其成员，还有4个委员职位留给公众代表。

3.3 国外有效环境执法体制对我国的启示

3.3.1 健全环境执法体系,强化环境行政执法

发达国家的环境执法体系相对完备。如美国联邦政府中设有环境保护局，同

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时设有联邦环境执行官办公室，联邦环境执行官办公室是一个行政机关的协调机构，对各部门间的环境事务进行协调，解决各个行政机关在环境执法工作中的分歧。此外总统办公厅设有环境质量委员会，是一个总统的环境咨询机构，协助总统做好国家环境质量分析和收集的报告，提出有关改善环境的政策建议，并起草相应的环境的文件。环境执法机构开展环境执法活动、咨询机构和协调机构协助配合，形成完善的环境执法体系，这是值得我们借鉴的。 3.3.2 建立环境执法中的公众参与机制，保障公民环境权益

公众参与在发达国家环境执法中得到充分的体现。例如美国规定了公众听证会制度，作为保障公众参与的重要手段。公众参与调动了全体公民积极参与环境执法，把政府的环境管理和公众的参与有机的结合在一起，把环境立法积极地落实到了环境执法中去，积极发挥了环境法的特殊性职能。 3.3.3健全环境执法手段，强调非强制手段的应用

国外有效环境执法强调非强制手段的应用，他们并没有单纯的依靠执法机构的强制性手段，而是积极的发挥环境法的特殊性，采用环境执法的非强制手段，调动了全体公民的积极参与，把政府的管理和公众的参与有机的结合在一起，把环境立法积极地落实到环境执法中去，真正做到环境是大家的，每个人都有保护环境的义务。我国的环境执法中就因为缺乏多样的环境执法手段，执法行为才存在种种问题。

3.3.4 完善环境立法体系,加强环保法律的可操作性

完善的环境立法体系己经成为国外环境执法的强大支柱，强化环境执法都首先以完善立法为基础。在发达国家，拥有完善的环境法制体系，对于环境保护的方方面面都有着非常详尽的规定，为环境执法提供良好的法律依据。相较之下，我国的环境立法有些过于笼统和原则化,缺乏可操作性，在环境立法方面还需要修改。

国外在环境执法方面的分工细致明确，对违法行为的处罚也相当的严重，由环保局直接处罚。相比之下，我国环境执法力度相对较弱，主要表现在环境保护法律的法律责任要求不严，对大多数污染行为没有规定刑事制裁的条款，对于违法者不足以起到震慑的作用。另外我国对于违法者大多采取的是行政制裁，导致环境执法的效力不高。

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第4章 我国环境执法体制改革

4.1 改革我国环境执法体制的历史背景

2005年10月2日，中共十六届五中全会明确提出建设资源节约型、环境友好型社会，并且首次把建设资源节约型、环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。2006年3月14日，十届人大四次会议表决通过的“中华人民共和国国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要”中，又将“建设资源节约型、环境友好型社会”单独列为一篇，将建设资源节约型、环境友好型社会作为基本国策，提高到前所未有的程度。

环境执法是将具体的环境法律规范应用于实践，使各项法律制度由文本变成实践的唯一途径，是国家运用法律手段，通过对环境法律规范的执行来调控人们开发、利用或影响环境资源的各种行为。环境执法是协调经济、社会发展和环境保护之间的关系，保障国家环境安全，实现经济、社会可持续发展的重要保障。 改革我国环境执法体制应紧紧围绕国家经济、社会发展战略，坚持可持续发展的科学发展观，充分考虑、权衡和统筹社会大众的环境利益，针对我国环境执法体制存在的问题和弊病，借鉴国外环境执法体制的成熟模式和先进经验，对我国环境执法体制中的环境执法主体结构体系，执法权职能配置和权限划分，环境执法方式和手段，环境执法的公众参与机制等方面进行改革、完善和创新。

4.2 环境执法主体（机构）改革

4.2.1 改革的原则

一、权威、独立原则。环境执法机构的设置应保证其有足够高的地位、足够大的权力和足够强的能力承担起环境保护的任务。对于该机构级别定位、权力配置、人员构成、组织设置、经费保障、执法程序设计以及执法效力的确定等都必须围绕保证该机构的独立性与权威性而展开。

二、依法设置原则。依法设置原则要求环境执法机构必须依照法律的明确规定设置，一般由宪法、政府组织法和有关的环境法律划分环境执法机构的环境管理权限，其目的是防止滥设机构，保障行政机构的合法性、稳定性。

三、精干效能原则。这是现代行政管理学和行政法学对设置任何行政机构的

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要求，环境执法机构的设置尤其要强调这一点，做到机构精简、人员精干、运转高效。

4.2.2 改革的具体构想

一、实行环境保护执法的垂直管理

我国的环境管理体制目前尚未理顺，地方各级环保部门隶属于各级地方政府，其财权和人事任免权皆不独立。如果地方政府做出了违背科学发展观的决策，当地环保部门很难抵挡住压力，由此导致一些地区环保部门审批项目时“站得住的顶不住，顶得住的站不住”。因此，为了保障环境执法的有效性，实行环境执法机构垂直管理是十分必要的。

近十年来，我国政府垂直管理有加强的趋势。从短期看，这是中央解决部门管理与地方管理尖锐矛盾、确保政令畅通的制度调整；从长期看，这是为了达到国家法规统一性目标，平衡中央与地方职权的一种战略手段。

为了强化执法职能，排除行政干预和地方保护主义的不利影响，工商和技术监督部门已经先后实行了上下垂直领导，从而保证执法人员能严格按照有关法律，法规执法。环境行政执法机构也应借鉴垂直领导的体制，采取下级机构由上一级环境行政执法机构直接管理，从而避免基层环境执法部门负责人由当地行政领导任免的弊病，排除行政干扰和地方保护主义影响，保证环境执法人员能够严格按照环境保护法律、法规依法行事。

在管理体制上，制订全国环境保护系统的组织条例，环境执法体系的人、财、物均垂直领导和管理，按级落实责任，将环境建设与环境执法分开，把环境建设任务交给地方各级政府，环境保护部门则专心地履行其执法职能，依法查处各类环境违法行为，这样就使得基层环保部门从地方政府序列退出，在人、财、物上都彻底独立于地方政府的管制，从而有效避免地方政府为了片面追求经济发展而对环境执法的畸形干预。

建立环境执法部门垂直管理是理顺环境行政执法体制的最佳途径,环境执法部门拥有独立的环境行政执法权,不但地方政府无法干预环境执法，而且避免了因行政区划之间的利益冲突而导致的环境执法困境，从而确保环保部门顺利有效地完成环境行政执法活动。

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