地方政府性债务管理政策分析(上)

地方政府性债务管理政策分析（上）

白景明 财政部财政科学研究所副所长

各位学员上午好，今天上午用这个时间我跟大家做一个交流，主要是分析我们国家现在的地方政府债务管理政策，这里边我也顺带也分析一下公私合作，就是政府与社会资本合作与中期财政规划的关系，这个问题也是跟我们政府债务管理是连接在一起的。

大家知道，地方政府性债务是我们国家经济和社会发展当中的一个现实的经济问题。这个问题的解决不仅仅是涉及到我们当前的经济的发展，也涉及到我们今后经济社会的可持续发展，所以各方面都非常重视这个问题。我们新修订的《预算法》对地方政府性债务的管理也做出了一些规定。当前，地方政府性债务管理初步建立了一个新的体制，但是从今后来看还有待完善。下面我就结合我的一些研究，做一下这个整体的这个分析，供大家参考，也欢迎有些问题提出来共同讨论。

一、地方政府性债务结构 （一）三个概念

第一个我先对中国的地方政府性债务结构做一个简单的这个分析。在分析这个问题的时候，我首先要对这个政府性债务有关的概念这个做一个解释。我们现在谈的地方政府债务管理实际上涉及到三个基本概念，一个是什么是政府债务？第二个什么是地方政府性债务？第三个什么是地方政府债务？这三个概念它的外延和内涵是不一样的，相应的在现实操作当中，管理的政策也不一致。

第一个我们先说政府债务，政府债务的概念含义是比较宽的。它是指的包括所有政府，各级政府，它以政府的信用为依据发行债务向社会融资。政府债务包括各级政府的债务，也包括中央和地方两级政府。在我们国家，现实操作当中从法律上说，我们实际上就是两级债务，中央政府债务，也就是我们通常说的国债，然后就是地方债，这里边我想特意解释一下，就是按照我们的《预算法》来规定，地方政府债务只是指的省级政府，严格意义上说，就是只有省级政府有权力举债，就是新的《预算法》规定的。说市县级政府它的负债，严格意义上说，就是说我们从新的《预算法》开始，它本身是不能够直接发行债权的，我们现在在一般债或专项债，应该是省级代发的。所以我们国家中国严格意义上，地方政府债务它是这个实际上不包括市县一级的，举债主体只能是省级。

我们再一级债务是国债，也就是中央政府的债务。中央政府的债务，这个里边我想界定一下，中国的政府债务无论是中央债还是地方债，中央的政府债务它都是在公共预算。中央

的国有资本均衡预算和政府性基金预算不允许有赤字，所以也不允许直接负债，进一步说现在的国债它对应的是一般预算的赤字，是为了弥补一般预算的赤字。政府债务它是以政府名义举借偿还的使用的债务。

第二个我们说一个概念是地方政府性债务，可以说这是我们国家特定的一个概念。去年2014年国发43号文也是提的要加强地方政府性债务管理。我们这个政府性债务它范围就更宽一些，它是指的与预算资金有联系的或政府负有直接偿还责任的债务，这个是一个层次，还有一个层次是或有债务，或者说就是政府有一定救助责任，和有担保的义务的债务。第二个是政府性债务，它包括负有直接偿还责任的和有救助责任和担保责任的，这样的一个性质是对我们过去改革以来，地方政府累积的债务，一个现实承认。为什么这么说？因为我们在新的《预算法》之前，中国地方政府就不能够负债，按照《预算法》我们政府没有真正意义上的，当时说地方政府名义借的地方政府名义还的债应该就没有，都是以部门的名义或者是以融资平台的名义去借的债，这个还不是严格意义政府名义举债。

这些按照法律上说，不应该是按照政府的债务，但是现实操作当中，它很多这种债务是和预算挂钩了。比如说有的地方和两类资金已经挂钩了，和一般公共预算里的资金，或者和政府性基金里的资金就挂钩了，挂钩了以后，政府就是要拿出一部分钱要还的，来偿还债务的，所以我们就出现了地方政府性债务这么一个概念。当然还有一个层次，就是或有的，说是不能够担保，但是实际上借债的时候它就担保了，这个是一个情况。所以我们都只能做带有一定政府责任的债务，我们就给它列入地方政府性债务，这是一个概念。

第三个概念是地方政府债务。刚才我在说的政府债务，实际上已经涉及到这个概念了。实际上就是说，是以地方政府名义借、用、还的债务，就可以概括为就是地方政府债务。我们这个《预算法》明确了，经国务院的批准，特定情况下，地方可以举借债务，用于建设性项目，就是这个筹出来的资金，不得是用于经常性支出的。这里边我想解释一下，就是地方政府的债务，我们说现在现实当中是分两类债券，一类债券是一般债，一类债券是专项债券。按照我们现实的规定，一般债券是纳入到公共预算，使用的时候列在公共预算。这里边还有一个一类是专项债，专项债是以政府性基金，或者专项收入为抵押的，或者以这个为依据的发行的债。这里边我解释一下，从这两类来看，地方政府的债务跟中央政府的债务有一个区别，这一点可能是值得指明的，中央政府的债务，只是跟一般预算有关系，目前为止它没有专项债，就是它跟政府性基金没有关系，它只是和一般预算有关系，就是它是弥补一般预算赤字的。而地方政府这个债务，它现在还有一类是专项债，这个专项债是以政府性基金或者专项收入为抵押品的，为依据的，用这些今后收入来偿还的，这里头特别主要的是政府性基

金收入。这个是一般债的区别就在于哪，它不是为了弥补赤字的，而且它是主要用在建设性，有收益项目的上。但是它本身不是弥补赤字这种，当你要搞一个某一种收益的建设性的项目的时候，你融资可以发专项债，发专项债要以相应的政府性基金收入为依据，你要这些相应的政府基金，你未来可能有多少收入，这些收入当中，有多少可以拿来还债的。当然现在现实情况，我们国家情况比较复杂，现在我们又有了一个置换债，置换债里边也包含了一定的比例的专项债，现在我们已经发了两期了。这个两期一共21000，切到各个省，你来掌握，这个按定的比例来分配，哪些是发专项债，哪些是发一般债。这个我把这三个这个概念给大家做一个界定。从这个三个概念来看，我们现在的管理制度体系是不一样的，这个政府债务里边包括国债，我们是要纳入公共预算管理的，政府性债务它们又分成负有直接偿还责任的，还有负有一定的救助责任的。

我们对地方政府性债务的管理，我们现在就政府性债务里面，包括我们刚才说了有直接偿还责任的，有这个或有负债的，有担保责任的，我们现在也是分类在管理，根据这个概念的界定。属于具有直接偿还责任的我们要纳入预算管理，属于没有偿还责任的有一定救助的或者有担保责任的，我们现在是采取监督管理，主要它是监督。这个我跟大家做一个简单的分析。

（二）地方政府性债务政府层级结构

第二个，债务结构，我先简单地分析一下，地方政府性债务的政府层级的结构。地方政府性债务实际上按照《预算法》只有省级可以发债，但是现实操作当中或者说历史形成的各级政府都在举债，省市县乡四级，主要分布是在省和市县，实际上已经形成这么一种格局。所以我们现实当中这种三级债务，我们从这个总体来看，在地方政府性债务里，我们总额按照13年6月底，按审计署的审计，总计政府债务有17万亿。全国加起来各级政府，加上中央政府我们是30万亿的债务，那地方政府是17亿。这是根据审计署情况来看，这个现在主要的分布省市县乡，主要是分布在省市县，省市县现在市一级政府，根据审计署的审计，市级政府是4.8万亿，县一级政府是3.9万亿，省一级差不多有7万亿，基本上是这么一个大的这个概念。

（三）地方政府性债务举债主体结构

根据审计署的审计，我们再说第二个层次，就是这个举债主体。举债主体这个结构来看，现在主要是融资平台这一块，规模比较大。我们负有偿还责任的，当时审计是10万亿，地方政府性债务，这个偿还责任的10万亿里融资平台就占了有4万亿，政府部门和机构实际上是3万亿。国有独资或控股的企业里面涉及到政府性债务这里边还有1万亿，然后经费补

助的事业单位有1.7万亿，这是负有偿还责任的举债主体。

（四）地方政府性债务区域分布结构

我们看地方政府性债务，现在我们看这个区域的分布。就是我们国家政府性债务的区域分布来看，它是相对来说集中力不是太高，这是中国的这个特点，它不是某一个区域或某一个省份它占的比例比重特别突出，目前还不是这种情况。现在我们国家这个地方政府性债务区域分布有两个这个特点，一个我们现在地方政府性债务的这个分布，在经济发展水平，和债务水平，发债的规模是不对称的，这是一个特点，就是经济发展水平和这个债务的负担的债务的规模是不对称。这个具体体现在哪儿？你看我们现在就是还是以从这个2013年6月末的情况来看，当时审计署的审计，我们现在就是从GDP这个规模的分布来讲，东部是占了60%多，就是70%接近，但是西部它的GDP占西部整个GDP的规模，总规模它也就是15%不到，15%不到，但是我们总的情况是什么？就是说西部的负债占到整个债务总额的比重是接近20%，现在中部也是，中部它有接近它占到整个债务的比重要接近30%，就是截止到我们这几年，这些年以来。我们可以看出来，它这个和经济发展水平，特别是和财政收入的分布是不对称的。2013年审计超过7000亿，地方政府性债务余额超过7000亿的省中有10个省超过了7000亿，超过了7000亿的这个里边，西部和中部有四个省超过了这个7000亿，当时像湖北、湖南，四川都是中西部的省份，它都是超过了这个7000亿。我们再往下分析，西部的省超过了6000亿，但是这些西部的省有些相对是经济比较落后的，这些省的债务余额占到它的地方收入甚至达到了7倍。到13年6月份这个情况来看，西部有的省，像贵州和重庆，这两个省它的债务余额占GDP的比重都是超过60%，像贵州占GDP达到了70%了。为什么我们提这个指标？因为国际上有一个警戒线，债务余额占到GDP不能超过60%，但是我们看我们中国有的省份实际上已经超过了就是它经济发展水平这个是不对称。

我们再看这个从债务率的角度也是，按照2013年这个审计情况来看，债务率是指的你的债务余额占全部政府财力的，也就是说一般公共预算支出和政治性基金这两块财力的比值，中西部省份是比较高的，超过了东部省份。比如说广东，经济相对来说比较发达，它的债务率是54，江苏这个比较发达是53。但是我们看，西部的一些省份，重庆是69，还有一些省份属于西部的这个债务率，它都是高过我们刚才说的东部的两个比较发达的省份的，陕西相对是好一些，也是56，这个还有一些比较突出点的，贵州的债务率达到了这个83%。我们就看一些中部省份也高过一些东部的发达的省份，我们刚才说的广东是54，江苏是53，我们看有些中部的省份，像河北，66，接近67，这是属于这个我们说是这个中部的这个省份，像湖南也是60，像湖北能达到77的水平，现在这个分布的情况来看，就是说债务的分