城市化进程中的耕地保护问题研究—以兰州市为例

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R相< 1—局部土地利用变化幅度小于整体土地利用变化的幅度

表5 2001—2009年耕地变化表

地 区 兰州市 城关区 七里河区 西固区 安宁区 红古区 永登县 皋兰县 榆中县

2001 322030

耕地面积（公顷）

2009 209673 1027 10033 3587 273 4373 91853 28260 70267

3240.00 15450.00 6140.00 1000.00 7130.00 137800.00 42620.00 108650.00

注：数据来自《兰州年鉴2002》《甘肃发展年鉴2010》

将表5带入上述公式（2）得到R相的数据，与1相比较分析结果如表6。

表6 兰州市2001—2009年各地县耕地相对变化幅度

地区 城关区

七里河区 西固区 安宁区 红古区 永登县 皋兰县 榆中县

R相 1.799 9.234 10.962 1.900 1.016 0.878 0.887 0.930

>1 √ √ √ √ √

<1 √ √ √

分析数据可见，兰州市现在耕地变化幅度大于整体区域变化幅度的是城关区、七里河区、西固区、安宁区和红古区，而其中七里河区和西固区是变化幅度最大的。与兰州市概况综合分析，耕地变化幅度大的都是地处兰州市区的地段。七里河区位于兰州市中南部，是兰州市市区，仅2009年区全年共实施各类建设项目380项，新签招商引资项目48个，引进到位资金21.65亿元，16项中央扩大内需新增项目、5项市列重大项目、40项区列重大项目进展顺利，重大项目完成投资42.14亿元。西固区位于兰州市中部，是兰州市重点工业区，仅2009年投资9015万元，整治改造新维路、44号路(石化广场段)等8条道路和25条小街巷，完成福利路街心花坛亮化工程，启动建设西固公园大门，新建7座公厕，西固东西路供电线路改造顺利推进，实施4个铁路道口平改立工程，加快城中村和旧楼改造，西固村、小坪村20万平

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方米居民安置工程进展顺利，化建小区、电厂一区等旧楼改造全面开工。可见这与城市化建设具有极大关系。[14]

3兰州市城市化进程中耕地减少的原因分析

城市化的内涵包括两方面: 一是指变农村人口为城市人口,变农村地域为城市地域的城市化数量过程；二是指城市文化、城市生活方式和价值观等城市文明在农村的地域扩散过程即城市化的质量过程。所以城市化不仅仅有数量的概念,还包括质量的意义,也就是城市的现代化。

3.1 经济利益驱使城市发展以外延扩展为主

对于兰州市城市化进程的分析，农用地相对于非农用地来说,存在着巨大的经济差异,非农用途的收益远远高于农业收益。这就使得开发商和农民在比较利益的驱使下,一方愿意开发郊区土地而不愿从事中心城市的旧城改造,另一方也愿意将农地变为非农地, 这样的经济利益驱使是造成成都市规模盲目扩展、城市内部用地不集约的重要动因。改革开放以来,兰州市的工农业生产突飞猛进, 2004年全市GDP达504. 65亿元,人均国内生产总值为16379元,分别比1990年增长了7.09倍和5.79倍。1990年全市国内生产总值中工业产值为133. 75亿元, 而到2004年为649.91亿元,增长了4.86倍,这也见证了西固区的耕地变化幅度为什么会如此之大。到2009年全市完成生产总值925.98亿元，按可比价格计算，比上年增长10.8%，其中第一、二、三产业增加值分别为30.55亿元、433.62亿元和461.82亿元，分别增长6.2%、10.2%和11.6%，第一、二、三次产业占生产总值的比例为3.3∶46.83∶49.87。由于工业产值不断增长的同时工业企业数量在不断增加,使得工矿用地急剧扩张,导致大量耕地转为其他非农业用地。经济的发展必然导致大量耕地转为非农业用地(城市基础建设用地、工矿用地、居民点用地和交通用地等)。固定资产投资的重点是与占用土地密切相关的基本建设、房地产开发等项目, 如九州开发区、和平经济开发区、兰州市经济技术开发区兰州高新技术开发区等的建设进一步加大了对耕地资源的压力,从而导致耕地总量的下降和人均耕地的不断减少，使得七里河区、城关区这些城区耕地变化幅度加大，耕地减少，城市建成区面积不断增加,城市用地规模不断扩大,所以说兰州市的

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城市发展史以外延扩展为主的城市。

3.2 自然因素导致兰州市耕地无法满足需求

兰州市全年降雨量少、变率大、蒸发强, 属温带大陆性气候。年均气温11.2℃,年均降水量327mm,全年日照时数平均2446h,无霜期180天以上, 农业主要依靠灌溉, 水资源的多少是影响耕地利用的关键因子。耕地灌溉补给充足, 可以弥补天然降水量少的缺点,有效抵制干旱的发生; 反之, 耕地灌溉补给不足,加之天然降水少,很容易形成旱灾,使耕地面积和利用程度减小。兰州市狭长的带状地形及有限的水资源,决定其耕地面积增加的后劲不足; 所处地势使兰州市经常出现风沙灾害,温差大和降水时空分布不均容易产生霜冻和水灾,这些灾害对耕地剥蚀作用很大,极易形成耕地养分和表土层的流失,导致新增耕地面积很难填补被自然因素破坏掉的已有耕地面积, 耕地总体上没有太大变化。

3.3 对耕地利用的不足，耕地抛荒、闲置现象严重

首先，农民外出务工致使耕地抛荒。近年来，由于农业收益比较低、工农业产品价格差等原因，农民越来越感受到单靠种田收入极其微薄，一亩田一年的收入抵不上外出打工一个月的收入，促使农民寻找其他增收途径，纷纷转向二、三产业，导致大量农村劳动力外流。大部分农村青壮年都外出务工了，剩下的基本是留守老人和留守儿童，他们耕种土地力不从心，从而导致大量耕地抛荒。图5是兰州市1990—2005年非农业人口与城市化水平的比较图。可见兰州的城市化水平还远远落后，由于民工进入城市打工，使得本该属于农业人口的农民工已经非农化。

其次，土地征而未用造成耕地闲置。2008年，国务院办公厅下发《国务院关于促进节约集约用地的通知》，规定“土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用”，“土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。”然而在实践中，不少地区出于招商引资发展经济的需要，以降低出让成本作为优惠，为企业变相圈地提供可乘之机，对于一两年、甚至两年以上仍未动工的土地视而不见，这些都造成了耕地资源的闲置和浪费，形成有名无实的耕地，各行政部门对耕地

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的登记管理出现漏洞。

再次，土地流转机制不健全导致耕地抛荒。随着经济的发展和城市化水平的提高，不少农民外出打工，一些农民开始定居于城市，如果将这部分离地农民的土地参与流转不仅有利于增加农民收入，而且有利于耕地资源的合理利用。然而由于当前土地流转机制尚不健全，基层干部对土地流转缺乏足够的认识和引导，导致不少地区土地流转处于自发、无序状态，部分耕地由于流转困难而出现抛荒现象。

图5 兰州市1990—2005年非农人口与城市化水平比较

3.4城市内部土地集约利用程度不够

根据“空间节约”的概念，将空间节约定义为“在社会经济的空间布局中，要努力使资源配置按照集约化即集中节约的原则进行配置，使城市、交通、工业、生活设施在集约化布局中实现节约资源的目标。”

[15]

在这里定义

土地集约是土地的空间节约，在土地利用中实现资源节约利用。

在城市化进程中,城市土地集约利用程度不够是一种普遍现象。兰州市土地集约利用还存在以下问题:（1)土地利用程度不够,尤其是工业项目普遍存在容积率不够、土地利用率低的现象。以西固区和七里河区为例，尽管耕地已经很少，但由于这两个地区作为重点工业区和重要城区，耕地变化幅度任然是最高的。但在这些区里同时有很多旧的设施和工厂已经面临淘汰，过

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