高校反腐倡廉制度体系及其设计的探讨 - 苏金福 pdf

福建农林大学学报( 哲学社会科学版) ，2011，14(3) :70 － 73

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University ( Philosophy and Social Sciences)

高校反腐倡廉制度体系及其设计的探讨

［摘要］ 针对高校反腐倡廉制度建设存在集成协调和系统性不足，从理论上探讨了高校反腐倡廉制度体系及其设计的内 涵、定位、三大关键和基本要求，并提出了高校反腐倡廉制度体系基本架构、供给重点与路径。 ［关键词］ 高校反腐倡廉; 制度体系; 制度设计 ［中图分类号］ D630． 9 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1671-6922(2011)03-0070-04

苏 金 福

( 1． 福建农林大学廉政研究中心; 2． 中共福建农林大学纪律检查委员会，福建 福州 350002)

Study on anti-corruption institution system in the university and its design

SU Jin-fu

(1． The Research Center of Independent Commission Against Corruption;

2． CPC Commission of Discpline Inspection，Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou，Fujian 350002，China)

Abstract:For the deficiencies in its coordination and integration existing in anti-corruption institution building in the university，the study explores the content，positioning，three keys and basic requirements of the institution system of anti-corruption and building a clean and honest administration in the university in theory． Meanwhile the basic framework and main provided pathway of the anti-corruption institution system in the university has been designed．

Key words:anti-corruption in the university institution system; institution; design

政治学理论和各国反腐败实践表明，制度虽然 作需要的内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的 不能完全杜绝腐败，但是腐败的广度、深度和持续 规章制度有机结合的整体。高校反腐倡廉制度体系

时间取决于它所处制度环境的容量，制度供给不足 设计，就是要通过不断加强高校反腐倡廉规章制度

高校腐败从本质上 的全面性、系统性建设，加强整体规划和统筹兼顾，使 ， 规章制度能依据一定的体系标准和要求进行科学的 与其他领域无异 一样也是公共权力的滥用或公共

权力的使用没有得到有效的制约。近年来，高校反 梳理和分类，防止和克服制度在制定和内容上的交 腐倡廉制度建设取得了一定的成效，但“制度的集成 叉重复甚至矛盾的现象，使反腐倡廉的制度成为一

［］ 协调和系统性还有不足”2，制度建设总体上缺乏系 个完整有序的科学体系，实现各项制度之间彼此衔

仍然是腐败多发的重要原因

2 统观念，“有章不循的现象仍很突出”等问题。不 接、环环相扣，充分发挥制度在反腐上的合力。 能用系统的思想结合高校实际，从制度框架的视角 ( 二) 高校反腐倡廉制度体系的定位 研究高校腐败制度体系，是腐败顽症久治不愈的一 高校反腐倡廉制度不是独立于现代大学制度

［3］ 个重要因素。因此，高校反腐倡廉应加强制度建 体系外的另外一种制度类型，而是其重要组成部 设，改变制度供给不足的困境。 分。现代大学制度通常由两个层面三大板块的制

［］［1］。

一、高校反腐倡廉制度体系设计的内涵 度组成。两个层面: ( 1) 政府层面的制度，如现代学 和定位 校的举办制度、政府对学校的管理制度等; ( 2) 学校

社区关系的制度等。三大板块: ( 1) 调整政府与学 笔者认为“高校反腐倡制度体系”的基本内涵

校关系的制度板块; ( 2) 调整学校内部关系的制度

为: 由适用于高校的、围绕高校反腐倡廉建设各项工

板块; ( 3) 调整学校与家庭及社区关系的制度板块。

各板块又包括各种具体制度。如调整学校内部关

( 一) 高校反腐倡廉制度体系及其设计的内涵

层面的制度，指学校内部的各类制度及其与家庭、

系的制度板块，包括学校组织制度、内部管理制度、 ［收稿日期］ 2011 － 03 － 07

［基金项目］ 教育部人文社科教育廉政理论研究专项( 09

评价制度等具体制度。其中内部管理的制度，以制

JDJYLZ02) ; 福建农林大学党建工作课题( 闽

农林大科字［2010］55 号) 。 度分属的类别分又可分为 4 类: ( 1) 决策制度，即如 ［作者简介］ 苏金福 ( 1976 － ) ，男，助理研究员，硕士。研 何做出各项决策的相关制度，目的是明确各自的议

究方向: 廉政建设、高等教育管理。

事范围、议事规则和决策程序，实现决策的民主化、 第 3 期 苏金福: 高校反腐倡廉制度体系及其设计的探讨

·71·

科学化。( 2) 运行制度，即为实现高校人才培养、科 为高校推进反腐倡廉制度创新的关键，在制度设计

学研究和社会服务等主要功能而设置的制度，包括 中明确公私利益边界，防止领导干部权力行为的错 人才培养制度、科学研究制度和社会服务方面的管 理制度，以及后勤保障制度和人事制度等，其目的 在于保障学校的工作运行和大学功能的发挥。( 3) 资源分配制度，即学校及其领导如何配置有限资源 的制度。( 4) 监督评价制度，其目的是保障其他制 度的执行和整个制度体系作用的发挥。高校的反

［4］

位和异化。

2． 突出权力结构重构。不管是防止公私利益 冲突，还是防止公共权力设置偏离应有的价值目 标，最后都要靠制度设计。通过一定的制度设计， 发挥制度所谓的内在动因结构作用，来约束博弈者 按特定方式行事。为达到这一目的，反腐制度设计

必须通过权力分解和权力制衡，形成新的权力结 腐倡廉制度主要就在这些制度之中。

笔者进一步分析认为，高校反腐倡廉制度实际 构，使决策、执行、监督三个子系统设置科学、结构 是以大学内部监督评价制度为主体，同时包括那些 合理，每一种权力的行使都与其他权力相联系，形 有利于规范领导决策行为、学校内部权利运行和资 成一种“牵一发而动全身”的联动效应，进而达到对 源分配，防止公共权力滥用，预防腐败行为发生的 权力的制约监督。而判断权力结构是否科学合

一部分决策制度、内部运行制度和资源分配制度。 理，关键看权力的授受关系、制衡关系和回归关系 此外还包括调整政府和高校关系制度中那些为防 止高校领导干部腐败的制度，以及调整高校与社

［6］

是否厘清

［6］。

，

从高校的实际看 就是看制度设计能

否达到 3 个目的: ( 1) 权力的授受关系是否明确。 、 、 会、家长关系制度中有利于高校实现大学职能，预 即高校中的党委领导权 行政执行权 教师学术权

防腐败的正式和非正式制度。在我国，还包括适用 和民主管理权等各类权力和某一类权力中各种具 于高校党员的反腐倡廉制度。所以，高校反腐倡廉 体权力的授受流程和委托代理关系是否明确。( 2)

。 即一权力的行使是否 制度是根植于现代大学制度体系之中，并难以与之 权力的制衡关系是否明确

割裂的制度整体，同时是党和国家反腐倡廉制度体 有受到其他权力的制衡。( 3) 权力的回归关系是否 。 系的有机组成部分。这一定位是设计高校反腐倡 明确 即从效果上看最后各权力能否回归为社会 、 ， 廉制度体系设计的前提和依据。

师生所拥有的权利 因为只有权力最后回归为权

3． 突出成体系制度设计。高校反腐倡廉制度 建设最大问题是制度的集成协调和系统性不足，不

( 一) 设计高校反腐倡廉制度体系要把握三大 能用系统的思想建立反腐败制度体系，这也是腐败

顽症久治不愈的一个重要因素。因此，用系统的思 关键

。 腐败本质上是公共权 想成体系设计高校反腐倡廉制度不仅是制度发挥 1． 突出防止利益冲突

二、设计高校反腐倡廉制度体系的关键

和要求

利，权力才会真正属于权利。

。 一些领导干部之所以要利用职务和职 作用的内在规律也是制度建设现实的需要。( 1) 成 力被滥用 ， ， 体系建设反腐倡廉制度是高校提高制度反腐效率 权影响 不惜损害国家和人民谋取私利 根源在于

。 ， 、 的现实需要。成体系设计反腐倡廉制度，有利于发 公私利益冲突 随着社会转型 个人角色多重化

、 ， 挥制度的整体合力、增强制度执行力、提高制度效

利益主体多元化 利益格局多样化 这增加了公私

利益冲突的可能。公私利益冲突，不是导致腐败， 率。( 2) 成体系建设反腐倡廉制度是高校建立现代 就是降低资源配置效率，并且损害党群、干群关系， 大学制度的有益探索。完善现代大学制度，根本的 毒害社会、单位风气，影响很坏，危害也很大。所 是建立中国特色的大学治理结构，合理划分国家— 以，党的十七届四中全会特别强调要“建立健全防 止利益冲突的制度”，把防止“三公”领域的公私利 益冲突作为反腐败和制度建设的重点。高校尽 管不是公私利益冲突最明显、集中的领域，但也广 泛存在，并呈现不同于经济社会其他领域的特点。 如学术团队间存在为争取团队利益而不顾整体利 益甚至牺牲整体或他人利益，造成有限资源低效配 置的冲突。因此，防止利益冲突制度建设同样应成

［5］

社会—高校及高校内部行政、学术的权力边界，并

建立起相互间分工合作的新型关系。形成这一治 理结构，最终要靠制度特别是成体系的制度进行确 定和保证，而反腐倡廉制度体系就是其重要组成部 分。( 3) 成体系设计反腐倡廉制度是推进依法治校 的重要工作。依法治校是实施依法治国方略的重 要组成部分，在大学治理中居重要地位，成体系反 腐倡廉制度是学校依法办学制度的重要组成和重

·72·

福建农林大学学报( 哲学社会科学版) 2011 年 第 14 卷

和权力配置的制度; 二是权力运行的制度，重点包 要保障之一。

( 二) 设计高校反腐倡廉制度体系的基本要求 括科学民主的决策制度、内部管理程序规范和防止

参照制度设计的一般要求，从高校的实际出 权力运行中信息不对称的公开制度; 三是权力制约

发，高校反腐制度设计至少要满足如下基本要求: 的制度，包括明确权力拥有者权力边界，相对人权 ( 1) 最低处防范的要求。这是高校反腐败的逻辑起 利及权力拥有者、使用者的行为规范的制度。( 3) 点，即不能因为高校是先进文化的生产地、传播地， 监督制度。包括上级组织的组织监督制度、师生的 就假定人员素质能比其他领域的人员高，存在可以 民主监督制度、信访监督制度、审计监督制度、效能 自觉使用权力的领导或工作人员。( 2) 高效发现腐 监督制度、领导干部的廉洁自律制度。( 4) 惩治制 败行为的要求。即制度体系能低成本发现腐败行 度。主要是案件查处工作中的案件初核、立案、调 为。( 3) 科学严密的要求。制度除了对象的全覆盖 查、协调、审理和处分等制度。( 5) 保障制度。主要 和效力的高效性外，还必须明确、规范，什么能做， 包括腐败风险分析、预警纠错的制度，决策失误纠 什么不能做，只有哪个部门或哪些人才有权力做这 正机制和反腐倡廉建设责任追究制度等。 些事情，做了有什么后果、责任，谁负责监督，怎么 ( 二) 加强高校反腐倡廉制度供给的重点 监督，都要十分明确、具体。( 4 ) 整体和协调的要 1． 制订大学章程。从建立现代大学制度和主 求。即制度设计中充分考虑制度的配套。( 5) 体现 动贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要

2010 － 2020》 ， 高校特点的要求。高校反腐败制度必须根植高校

的需求出发 在前一轮本科教学水平

、 这一特殊的土壤，适应高校反腐的特点、规律，突出 评估所进行的学校办学定位 办学理念和办学重点

， ，

高校反腐的重点和难点，优先保障重点领域和关键 设计的基础上 尽快制订大学章程 对学校的办学

、 、 环节的制度供给。 定位 理念 任务及各种权力主体的权力界限及其

行使的基本原则用章程的形式固定下来，同时也为

三、高校反腐倡廉制度体系的基本架构、 其他制度的设计提供依据。

供给重点与路径

( 一) 高校反腐倡廉制度体系的基本架构 ，

2． 加强权力制衡制度建设。当前应主要从以

下几个方面着手: ( 1) 制定《大学治理结构和管理体 制纲要》，以进一步明晰权力结构，优化管理资源， 理顺工作关系，规范工作流程。( 2) 权利运行的两 个基本制度，包括学校行政程序基本规定和科学民

、 以分为实体性制度 。 类 ， ”

从基本框架看 高校反腐倡廉制度体系同样可

程序性制度和保障性制度三大

，

，

“

实体性制度是制度体系的主干 重点解决 能

主的决策制度，使学校的基本管理行为和科学民主

。 程序性制度是为实体性制度设置的具体路径 决策有据可依。 章 ， “ ” ，

3． 补充重要领域管理制度。目前，关于财务管 和操作办法 重点解决 怎么做 的问题 如各种实

。 保障性制度就是为各项制度的贯彻落实 理、收费、基建、物资采购、招生、科研的制度建设相 施细则 ， ”、“ “ 对比较完整。但干部选任、学术活动( 如各类学术 提供政策性保障 重点解决 靠什么做 靠什么落 ” ， 评审、评估、评选、评奖活动的管理和监督) 、校办企 做什么 不能做什么 的问题 如各种反腐败基本规

实 的问题 如党风廉政建设责任制和责任追究办

法等。此外，有的也把科技手段也列为保障性制度 业和国有资产管理的制度建设相对薄弱，需抓紧补 的范畴，但这不在本文讨论之内。 充完善。 按照中央纪委关于反腐倡廉制度突出 4 个方 4． 完善制度执行的保障制度。高校反腐倡廉 面制度的要求，结合高校实际，笔者认为: 高校反腐 制度贵在落实，重在实效，必须着力完善制度的实 倡廉制度体系在上述三分法的基础，可细分为 5 个 施保障机制。重点完善 3 项制度: ( 1) 预警和纠错 方面: ( 1) 教育制度。主要包括规范实施反腐倡廉 的制度。即定期梳理重点部门和重要岗位可能存 教育的主体、对象、内容、责任的制度以及有关工作 在的风险，查找制度漏洞。( 2) 制度定期评估的制 的具体工作流程。( 2) 权力制衡制度。这类制度也 度。即对已有制度进行定期评估，对于执行不力或 称预防性制度，主要由 3 类制度组成，一是权力配 不符合实际需要的制度及时修订或废止。( 3) 党风 置的制度，具体包括按照分工和效率原则，在政治 廉政责任追究制度。即进一步细化《关于实行党政 权、行政权与学术权、民主管理权之间，上下级之 领导干部问责制的暂行规定》，结合学校实际制定 间，各部门之间，一把手与副职之间进行权力分解 并完善问责制度。

第 3 期 苏金福: 高校反腐倡廉制度体系及其设计的探讨 ·73·

( 三) 加强高校反腐倡廉制度供给的主要路径 高校反腐倡廉制度建设目的在于服务高校反

腐倡廉建设实际需要，必须突破原有制度的依赖路 定、颁布、备案、解释、修改、废止等程序进行规范， 明确违反制度出台程序而制定的规范性文件

无效， 从出口上解决制度的合法性问题。

径，从高校的实际出发，找寻新的制度供给路径，以

保证制度持续、有效供给。

1． 建立保证制度供给的责任体系。具体包括: 确立高校党委书记、校长是制度建设的第一责任 人，领导班子其他成员根据分工对职责范围内的制 度建设直接负责; 党办、校办或高校政策法规研究 部门负责制度建设的总牵头; 纪委负责协助党委制 定实施方案、分解任务和监督检查方案实施情况

; 各职能部门主要负责内部程序性制度建设。借鉴 党风廉政建设责任制考核的做法，加强责任考核和

考评结果运用。

2． 突破制度变迁的路径依赖。加大上级对高 校制度建设的指导、监督力度，突破传统思维，使高 校反腐倡廉制度建设不再成为高校自省自律、可有 可无的自发行为，最大限度突破制度变迁的路径依 赖。中央纪委、教育部要根据我国《高等教育法》尽

早联合制定、发布《高等学校规程》，规范高校组织 设置，形成合理的治理结构，促进规范管理; 制定发 布《高等学校章程的指导意见》和《高等学校反腐倡 廉制度建设指引目录》等指导性文件，从制度框架 和制度体系的视角规范和引导高校研究制定反腐 倡廉制度体系总体规划和分步实施的方案，并定期 检查、听取制度建设情况的工作汇报，破解制度系

统性不足难题，确保制度建设任务落实到位。 3． 建立规范的制度出台程序。明确制度特别 是规范性制度的制定程序，是确保制度制定质量的 需要，也是依法治校最基本的要求。高校要建立规 范的制度出台程序，就制度的立项、起草、审核、决

4． 建立独立的制度审查机制。要建立独立的 制

度审查机制，以防止部门擅自自设权利，及部门 自利性倾向的出现。高校可整合有关资源建立政 策法规部门，专司学校涉法、涉规事务审查，进行制 度合规性、科学性的审查，防止制度冲突。另外，还

可根据需要，立足学校的学科资源特点，成立由校 内有关方面专家、学者为主组成的政策法规咨询审 议组织，对拟报请学校决策会议审议的重要

规范性 文件进行审核把关。 致谢:感谢福建农林大学廉政研究中心王宜勤研究员、曾起 郁副研究员对本文的指导。

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( 责任编辑: 华启清)

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