我国农村信用社法人治理制度之困境与出路

后新成立的法律主体，得以自己名义持有资产，且该法律主体的债权人就法律主体的资产，相对于法律主体的股东债权人具有优先的地位（王文宇著：《公司法论》，中国政法大学出版社， 2004年版，第7页）。由此看，资产分割实际上包括两个主要部分：一是法律主体的资产与原资产持有者的资产相分离的设计。这意味着我们必须承认法律主体的地位独立存在，而且该法律主体可以以自己的名义持有资产；二是赋予法律主体的债权人以优先地位，就法律主体的财产，法律主体的股东必须待法律主体的债权人满足债权后方能进行分配。）制度失灵，从而导致产权模糊。笔者认为，现行农信社法务并未有效解决这些问题。而该问题在资产分割法则较为完善的公司产权制度中却得到了极大缓解。因此，在没有资产分割法则对产权制度的技术支持下，我们很难奢望当下农信社产权关系能够清晰化。（3）至于股权结构设置缺陷说。笔者认为，该问题实际也涉及到农信社的产权制度问题。农信社基于社会弱者结合，通过互助而达到自助。因此，在社员经济条件未改善的条件下，反驳股权平均、股金较小，是不能成立的。具有参照意义的是，二战后，美国、日本等国一般持有一家公司5%以上股票就能够对该公司施加重大影响或进行控制

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（P.51）。其股权结构与我国农信社非常类似，但这绝非股

权结构设置的致命缺陷。因为，虽然社员股权微型分散化会使对农信社进行控制所需要股金额降低，从而使大股东地位相对上升，但大股东由于股权平均，而不能一股独大，从而就导致大股东控股难度加大了，稳定性差了。所以，这种股权结构设置的有效运作仍要依赖于产权观念的根本改变。（4）股金功能、性质与类型异化说均不成立。我们认为，股金存款化、贷款化完全符合农信社之宗旨，符合社员互助自助目的。从制度设计上说，如果农信社经营得不好，社员有权退股，股金与负债无异；农信社经营效益好，社员自然不会离开，并通过贷款获得帮助。而股金类型不同，并不意味着其彼此冲突。从法律属性上说，农信社是一种公益的私益法人 （P.33-34）。农信社为了实现其公益性目标，作为一般社员入股的资格股是必不可少的；但由于农信社又具有私益性，面临激烈的市场竞争，必须通过投资股拓展自己的融资渠道，以求生存与发展。而农信社的存续，无疑为社员提供了一个持续服务的手段。从法律价值上说，股金类型冲突说显然仅看到了形式正义，但这种形式正义的背后却会给投资股东带来实质的不正义。而从制度功能上观察，这种投资股与资格股的差别设立，极有可能转变中国既有的静态产权观念。

其次，关于经营者问题。（1）论者就我国农信社法人治理的激励机制缺陷问题所进行的分析具有一定道理。但我们认为，这种分析有失深入与全面。一是，激励机制被异化。激励机制之适用必须要求经营者无利益外部性（即，经营者除为所有者经营外，不存在任何腐败诱惑、政治升迁等）。而在当下，我们有必要设问：如果一个农信社主任在无效约束下能够取得一千万元的职位利益（腐败、政治升迁等），他还会在乎微不足道的一元钱的薪酬价值吗？二是，过分强调经济人假设。我们认为，一个法人治理，

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首在兴利，次在除弊[45]（P.180）。因此，要发挥经营者权能，采取激励机制不失为一个有效方法。然而，我们根据经济理论进行制度设计时不能过分地强调经济人假设，也就是说，过分强调经济人自私、对立的一面，而忽视了人存在利他与信任一面。我国经济学界乃至于法学界普遍认为，农信社法人治理制度中的委托代理理论就是建立在经济人假设之上的，因此，该理论和以该理论为基础的制度安排就必然着重于二者之间的制约，从而忽视了二者之间的信任关系。然而，笔者认为，与激励机制比，信任关系更为重要。因为，从某种意义上讲，激励机制只具有促进经营者提高效率之可能，而信任关系则必然会使企业交易成本大大降低。因此，法律应该通过一定的制度设计，对破坏这种信任关系的行为，科以“严刑峻法”。由此看，对于经营者问题，在当下，我们与其说是激励机制的缺失，倒不如说是信任关系的失范。（2）论者将农信社法人治理问题归因于经营者素质偏低，从现象层面来说，有一定道理。但笔者认为，在经营者素质偏低的背后，其真正原因是激励与约束机制的双失灵。试问，从经济人角度看，在一个没有激励竞争的环境下，我们能够保证每个职员会主动选择无偿奉献吗？在一个没有资格约束的条件下，谁还愿意主动的提高自己呢？因此，这种机制的双失灵必然导致经营者的经营能力的弱化乃至丧失。

再次，关于监督者问题。笔者认为，论者对监督者去功能化仅限于对监事会构造现象之描述，并没有具体分析这种现象背后存在的真正原因。实际上，我们通过考察两大法系对监事会的制度设计即可反观到我国农信社法人治理制度问题存在的根本原因。从法人拟制角度看，农信社不具有自然人那样的意思能力与行为能力，因此，其目的事业必须通过相应的机关加以实现，由此，法人便将其事务委托给他人代为经营。这就产生了所有者与经营者的分离问题。但围绕这种分离就出现了经营者的逆向选择与道德风险问题。这需要通过一种制度安排——“三会制度”来解决。然而，这种制度如何架构，两大法系形成了不同制约模型。在普通法系，重在“制衡机制”的运作，它并不刻意去设计一个独立的监督机构。如美国，信用社的组织结构由会员大会、理事会与监事会组成。其监事会虽然为联邦信用社法定的必设机关（而美国公司组织机构并没有监事会机关），但其地位并不重要：其监事为志愿服务者，信用社不需要为监事会成员支付报酬，监事会成员按照法律由董事会任免（《美国联邦信用社法案》第111条）[56]（P.50-51），这种监督职能之发挥有赖于理事会内部委员会之间的相互制约，从而形成一种对向的单层“制衡模式”；而在大陆法系，则重在“监督机制”之建构，从而弱化了机构之间的制衡关系。如在德国信用合作社的组织结构中，监事会地位非常重要，其代表合作社，负责任命和解聘执行董事， （《德国合作社法》第39、40条等），从而形成一种双层“监督模式”。我国《农村信用合作社管理规定》借鉴了两大法系，既有普通法系的“制衡机制”，也有大陆法系的双层“监督机制”，可谓是一种“折中模式”。由此看，美国信用社的监事会虽也徒有形式，但其法人治理却能够正常运行，其原因在于其有一套

“制衡机制”，形成理事会内部委员会之间的相互制约；德国监事会在法律地位上高于理事会，形式一套自上而下的“监督机制”，也达到了极佳的制度效果。而我国农信社监事会与理事会在结构上是一种双向制衡关系，但在功能上却又表现为一种监事会对理事会的单向监督关系。很显然，这种结构功能的冲突将监事会置于“非驴非马”之境地。

最后，关于监管者问题。由于农信社法人是一种金融机构，政府有责任实施金融风险监管；又由于农信社作为一种合作组织，具有社会属性，政府也有义务保证公共利益之实现。因此，对于农信社法人而言，监督权之实现呈现出与公司法人不同的特色，这主要体现于农信社法人制度更强调其外部监管。为此，两大法系无一例外地构筑了各自比较完善的信用社外部监管框架，如德国与荷兰单元金字塔式监管模式、法国半官半民式监管模式、美国多元复合式监管模式、日本组合监管模式等。这些监管模式以外部约束方式保障了信用社治理结构之有效运行

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（P.45-60）。（注释5：依据2003年国

务院《深化农村信用社改革试点方案》之规定。）我国农信社采取由银监会监管，中央调控，地方政府管理，省联社负责的多头监管模式，但在实践中却出现了严重的监管者越位问题。究其原因，笔者认为，主要有以下两点：（1）农信社作为市民社会主体，其独立主体地位有待强化。所谓市民社会，是一种自我控制、自我管理的社会，我国没有出现正式的市民社会，但这并不意味着我国没有社会，我们社会渗透着国家意志与力量，依靠国家（通过政府）的控制与管理。但经验证实，这种控制缺乏效率。而另外一端，市场竞争却异常激烈，导致社会两极分化，社会矛盾加深。此时，为补正这种双失灵之尴尬，政府必须退出市场参与，于是，“第三部门”就在市场政府双失灵后得以崛起。我国农信社作为一种第三部门，正在调整与政府的关系，但遗憾的是，路径依赖给制度创新造成了障碍。由此看，现行监管者越位问题之根本原因在于一个失灵的政府仍在主导着一个正在崛起的第三部门。（2）我国农信社尚未完成从法人“制理”到“治理”的转换。（注释6：依据2003年国务院《深化农村信用社改革试点方案》之规定。）真正意义上的监管应有一种反对政府不当干涉的制衡机制。而这种机制必须建立在各方独立、平等与合作基础之上。然而，我国应当正视农信社法律地位的“客体化”、“被集体化”现象依然存在，并在今后相当长一段时间内政府参与治理的现实。由此看，农信社并未完成从法人“制理”到“治理”的转换。

二、农信社法人治理制度之出路

由上可知，学界对制度困境探讨之所以未见成效，是因为他们在以下三个方面作了有意或无意的回避：一是他们在分析所有者问题时均涉及到产权问题，但又没有继续深究；二是他们在检讨经营者问题时始终立于“理性经济人”之片面立场，而没有对人性进行全面考察；三是他们在评价监管体系时一直强调政府之强势，而没有充分考量农信

社的独立主体地位。因此，如果我们打算走出农信社法人治理制度的困境，必须在以下三个方面进行补救。

（一）转变产权观念（注释7：值得说明的是，我们农信社产权制度确实存在股金太少且平均等问题。但这并不必然导致股权模糊。如股份公司之股权也极为分散，但却非常清晰。究其原因，笔者认为，这可归于产权观念影响所致。由此，我们发现，我国农信社所有者缺位问题呈现出一条清晰线索：物权观念影响—意识形态渗透—产权观念消极—产权制度缺陷—所有者缺位。为此，我们认为，转变产权观念至为关键。）——关于所有者方面

如上所述，我国产权制度由于受到不同法系物权观念以及哲学思潮的混合影响，在结构上呈现出一种静态性、归属性、权能性特征；在价值功能上，强调通过产权权能的分合来实现产权利益最大化，因此，这种产权概念还是一种经济学界定。为此，我们把这种经济学意义上的产权模式称为“权能范式”。该范式一般表现为特定主体与不特定第三人之间的关系，而非特定主体之间的关系；但就个案看，则直接体现着人与物的关系。它的最大优点在于可以直奔主题，但由于缺少特殊主体之间的对抗关系，故而难以与法人治理制度的制约机制相契合，因此，我们不能拿这种不相容的权能范式来构造现行农信社法人治理制度。

而在西方国家，产权则表现为一种在不同经济组织中不同的参与者间的权利配置与相互关系。通常，这种话语下的产权概念有以下基本特征：（1）注重产权主体之间的外部关系；（2）强调产权的动态流动性；（3）通过产权主体之间的制约（包括双向制衡与单向监督）而实现产权利益最大化。由此看，这种理论是以特定主体为切入点来看待产权的，因此，我们称之为“主体范式”。（注释8：胥德勋：《中国农村信用合作社体制研究》，西南财经大学博士学位论文，2006年，第100- 101页）该范式以特定产权主体为主要研究对象，并将焦点投于对象间的制约关系之上，而几乎撇开了物之存在。很显然，这种产权设计所提供的“制约架构”已经超出经济学概念而具有了法律的意义。这恰与现行农信社法人治理制度所需要的“制约机制”之间具有了高度的契合性与匹配性。然而如何设计这种“制约机制”？笔者认为，这需要借由“资产分割”法则加以解决。通过“资产分割”，“社员—农信社—债权人”之间形成一种破产风险隔离机制，从而达到他们为追逐利益、回避风险而相互制约之目的。

应该说，我国产权制度受到了大陆法系物权概念的深度影响，并缺少比较完善的资产分割法则予以支持，致使这种权能归属模式形成了一种严重的路径依赖。因此，我们必须转变产权观念，进行制度创新，彻底完成从权能范式向主体范式的过渡。