构建服务型政府文献综述

大农村公共服务建设的力度，切实解决城乡失衡问题。我国农村有9亿人口，加大农村公共服务建设的力度，解决“三农”问题，是政府公共服务的重要内容和着眼点。（2004年）

3. 中国行政管理学会公共管理研究中心主任沈荣华认为，现代各国政府事实上都面临一种无法回避的挑战: 社会公众希望政府能提供更多更好的公共服务; 另一方面又希望政府避免公共开支过大、在不加重税费的前提下提供更多更好的服务， 这就对政府服务能力提出了更高要求我国现阶段比以往更加重视政府的公共服务职能， 如何提高政府的公共服务能力， 显得尤为重要和迫切。中国要进行公共服务模式的转换必须做到以下几点：1）市场化改革。市场化改革是指通过引入市场机制和市场力量来改进公共服务提供。2）社会化改革。社会化改革是指将不必要由政府承担的社会服务职能移交给社会组织， 由社会组织向社会直接提供公共服务。3）强化政府公共服务职能。例如， 按照有所为有所不为的思路， 政府逐步从生产性和市场性的服务项目中退出， 转向公共型服务项目; 建立政府窗口服务制度; 实行社会评议制度; 试行政府服务承诺制; 下放权力， 将公共服务项目连带管理权限赋予地方政府， 促成了政府间潜在竞争， 调动了各级政府提供公共服务的积极性。我国已进入全面建设小康社会的新阶段。在新的发展阶段， 政府职能转变的重点是强化公共服务职能， 以促进经济社会全面协调发展。要使这一改革目标变为现实， 就必须创新公共服务提供机制， 不断提高政府公共服务的能力和水平。（1）以公众为服务导向（2）引入市场竞争机制（3）营造政府与社会的协作机制（4）推行绩效管理评估（5）发展政府间协作（6）强化政府责任。（2004年）

4. 汕头大学教授侯保疆在提升政府公共管理职能中以一个独特的视角，探索了在民营化趋势下政府的公共服务运作应该承担的角色并结合中国实际探讨了政府公共服务职能运作的具体方式及实施条件（民营化是西方各国自1970年以后政府改革的一个共同特征。它是一种社会治理方式和政府公共服务管理模式。其基本价值取向是在政府公共服务的提供中取消垄断，引入竞争和市场力量，改善并提高政府公共服务的品质与效能）。提供公共服务是政府最根本的职能。那么，政府的公共服务职能如何运作才能提高公共服务的品质与效能，有效地服务于公民和社会? 我们认为，首先必须正确认识政府在提供公共服务或物品当中的角色，这是问题的关键。公共服务的民营化模式，为我们重新审视现时代政府在公共服务职能运作中的角色提供了重要的观念启迪。(一) 政府的基本角色。政府在公共服务职能运作中应担当服务提供者，即掌舵者、治理者这一基本角色。(二) 政府的具体角色。政府的具体角色是政府基本角色的具体体现。具体角色主要包括：（1）制度供给者（2）决策者（3）监控者（4）竞争的管理者（5） 组织协调者

候教授认为，如果要使政府公共服务职能运作的方式能在实践中得到有效实施，取得成效，必须创造一系列的条件来予以保证和支撑。至少有如下几方面：（1）转变观念和角色，调适政府与社会、公民在公共服务中的关系。（2）创新政府管理方法与技术，提高政府治理能力。（3）创造适宜的环境氛围。市场化的公共服务模式能否在实践中得到有效实施，在很大程度上取决于整个社会是否具有一个良好的环境氛围。

为实现上述政府公共服务职能方式的有效运作，我们尚需要在如下几方面作出进一步的努力: 1) 加强社会组织建设，提高社会自组织能力。主要是加快事业单位管理体制改革步伐，实现政事组织真正分开;推进行政化社团组织的社会化，

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实现政社组织真正分开;大力培育社会中介组织，提高整个社会的组织化程度;继续深化经济体制改革，实现政企真正分开。2) 建设和完善制度环境。包括公平统一的、规范有序的市场体系，完善的法律体系，和平的政治环境，有效的产权制度，充分的经济自由机制等。3) 营造良好的舆论环境。主要是面向公众普及市场化方面的知识，让公众明白何为市场化，如何推进市场化，民众从中将获得什么收益，在公众中培育接受和支持多样化选择的态度。通过宣传和公关工作获取民众的支持。（2005年）

5. 国家行政学院公共管理教研部主任、教授薄贵利认为党的十六届五中全会明确提出建设服务型政府。这是新世纪我国行政体制改革的重要目标之一。这里的服务型政府实际上就是公共服务型政府。因为，在市场经济条件下，政府所提供的是公共服务，而不是其他服务。大力加强公共服务型政府建设，必须完善政府公共服务职能。第一，转变思想观念，切实把公共服务职能放在各级政府的重要位置，各级党委和政府都必须高度重视。第二，修改政府组织法及相关法律、法规，依法明确各级政府履行公共服务的具体职能和职权，克服公共服务领域职责不清、相互扯皮和相互推诿现象。第三，制定公共服务各个领域的全国性标准和地方性标准，加大公共服务的透明度。第四，建立和完善公共财政体制，加大政府财政对公共服务的投入力度，确保满足社会最基本的公共服务需求。第五，建立和不断完善政府公共服务的绩效评估指标体系，加强对政府公共服务的绩效审计、立法监督、司法监督、行政监察和社会监督，确保各级政府认真履行公共服务职能。第六，结合我国实际，借鉴发达国家的有益经验和作法，改革和完善政府公共服务体制，打破某些服务领域的行政垄断、行业垄断，引入市场竞争机制，降低公共服务成本，提高公共服务效能。第七，扩大最基本的公共服务的发覆盖面，切实解决某些公共产品分配中的社会不公现象。各级政府只有高度重视和认真履行公共服务职能，大力加强公共服务型政府建设，才能很好地贯彻落实党的十六届五中全会精神，为市场经济发展创造良好的环境，为构建社会主义和谐社会奠定坚实的基础。（2005年）

6. 平顶山工学院教授杨国鹏教授认为，我国理论界目前主要在西方公共管理和政府改革的经验借鉴，公共服务型政府的概念、理念和价值取向，目标选择与背景动力以及政府规划和实践操作等四个层面上对公共服务型政府建设问题展开深入研究并取得了广泛共识和丰硕成果。这四个层面呈依次递进的逻辑关系，共同构成了立体完整的研究体系。学者们在对西方国家公共管理经验总结的基础上，从概念、理念入手，进而对构建公共服务型政府的目标以及实现目标的途径和手段进行了富有针对性的探讨。围绕“如何建设公共服务型政府”这一命题， 学者分别从不同角度提出了不同的具体意见。总的来讲，这些意见可以概括为以下几种：（1）加强社会建设和管理， 推进社会管理体制创新。（2）推进公共服务创新，建立与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系。（3）推进公共服务的技术创新，综合运用多种手段提供公共服务。（2005年）

7. 福建社会科学院副研究员曾志兰认为构建和谐社会，完善政府的公共服务职能是关键。完善地方的公共服务职能有五大难点: 政府管理理念向民本位理念转变难; 地方政府作为区域主要经济主体直接参与当地经济建设，施行维护公平正义的公共服务职能难; 事权与财力不相匹配地方政府提供公共服务难; 我国的NGO在组织规模、活动能力和独立性上的先天不足，公共服务由一元化向的多元化转化难。

按照服务型政府的要求，针对现阶段我国地方政府完善公共服务职能难点，

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进一步完善地方政府公共服务职能必须做好以下几方面的工作。（1）树立权力来自于人民服务于人民的政府管理理念。（2）明确界定地方政府的职能，在事权和财力相统一的前提下促使公共服务供给的制度化。（3）健全社会组织，逐步实现公共服务的多元化。（4）建立科学的政府绩效评估体系。（2006年）

8. 北京大学教授丁元竹认为回顾历史，当前和“十一五”时期，我国之所以会出现公共服务发展滞后，总量供应不足，分配不平衡，根本原因是，长期以来我们缺乏对政府公共服务职能的正确理念，政府在公共服务领域缺位，主要表现在以下几个方面:①相当长一个时期，人们对市场和GDP 过于迷信，认为经济增长会自动提供公共服务，政府未能真正承担起政府应该做而且可以做，市场却无法做到的事情。②经济建设为主导型的政府把主要精力和大部分财力用于经济建设，公共领域投入不足，公共资源缺乏。③缺乏社会协同，公众参与不充分，社会资源不能被充分动员和广泛利用。

针对上述政府公共职能缺位的问题，丁教授提出以下几点措施：1.加强和完善政府公共服务职能，必须加快更新政府管理观念，完善公共资源管理体制。 (1) 完善政府公共服务功能，首先要完善公共财政体制框架。(2) 实现从传统社会管理到公共管理的转变。(3) 探索在公共领域使用各种手段有效配置公共资源。(4) 以社会事业为依托，通过公众和企业的积极参与，推动社会的全面发展。 (5) 促进公共资源资本化和社会化，使每个社会成员各尽其所。(6) 完善分配体制，动员社会各方资源，完善公共服务体系。2.加强和完善政府公共服务职能必须健全公共服务的决策机制和公共政策评估机制。(1)综合决策和执行机制: 政府和公众的参与确保决策的科学性和实施的有效性。（2）社会影响评估机制: 在政策制定程序上确保社会公平与公正。（2006年）

四、对政府公共服务职能提升路径的文献观点提炼与评价

1.李军鹏教授认为政府要做好公共服务职能，应首先实现“四化”：制度化、公共化、公正化和社会化。他认为公共服务应该成为一种体系，要从以经济建设为中心转向以公共服务为中心，公共服务应该做到平等减少歧视，最后要调动社会力量共同为公共事业服务。然后教育、社保、医疗、基础设施、科技服务水平作为公共服务职能的五大重点战略领域。

2.唐铁汉教授认为，公共服务无法满足日益增长的人民需求，这一矛盾让政府必须强化政府的公共服务职能。针对这一问题的解决，唐教授认为公共服务的指导思想和基本原则应该逐步强化，完善公共服务的体制，建立有特色的中国公共服务体系，解决就业问题是公共服务的首要问题，加大农村公共服务的建设力度。

3.沈荣华教授认为，人民不想在缴纳重负税的条件下想获得更优质的政府公共服务——这是当今政府无法回避的一大挑战。通过市场化改革，引入市场机制和力量；通过社会化改革，团结社会力量共同提高公共服务质量；强化政府公共服务职能，重点转向公共型事业上来。1）以公众为服务导向。（2）引入市场竞争机制。（3）营造政府与社会的协作机制。（4）推行绩效管理评估。（5）发展政府间协作。（6）强化政府责任。

4. 侯保疆教授认为，民营化下的中国也应该将政府的公共服务职能民营化，与唐铁汉和沈荣华教授的观点一样。其基本价值取向是在政府公共服务的提供中取消垄断，引入竞争和市场力量，改善并提高政府公共服务的品质与效能。政府应该明确在公共服务机制运行中应该担任的基本角色和具体角色。

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5. 教授薄贵利认为，要完善政府的公共服务职能，首先要转变思想观念，将公共服务摆在重要的位置；其次，要以法律规范对公共服务职能的履行；然后制定明确的标准，加大公共服务的透明度；加大对公共服务的财政支持；与沈荣华观点一致，均要对公共服务建立一个完整的绩效管理体制，才能鞭策公共服务有效执行；与侯保疆观点一样，要引入市场竞争机制；最后的观点与李军鹏一样，要扩大公共服务的覆盖面，做到公平化。

6.杨国鹏教授在四个层面上——西方公共管理和政府改革的经验借鉴，公共服务型政府的概念、理念和价值取向，目标选择与背景动力以及政府规划和实践操作等提出了针对构建服务型政府的措施如下：（1）加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。（2）推进公共服务创新，建立与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系。（3）推进公共服务的技术创新，综合运用多种手段提供公共服务。

7. 曾志兰研究员认为，完善公共服务职能应该先建立“权力来自于人民服务于人民”的理念，与薄贵利教授的转变思想观念相似。政府应该将公共服务职能制度化，与李军鹏教授观点相似；团结社会组织，将公共服务多元化和建立政府绩效评估体制，与沈荣华教授的观点一致。

8. 教授丁元竹认为政府完善公共服务应做到1）加强和完善政府公共服务职能，必须加快更新政府管理观念，完善公共资源管理体制2）加强和完善政府公共服务职能必须健全公共服务的决策机制和公共政策评估机制。 各观点代表人物 与其他观点相比的创新的观点 各观点代表人物 与其他观点相比的创新的观点 李军鹏 公共服务注重公平 可以团结社会力量 关注五大战略领域 薄贵利 立定法律规范公共服务职能，制定标准，只能加对公共服务的重视 唐铁汉 将就业摆在首位，认识到公共服务认识的本质（矛盾），建立中国特色的公共服务 杨国鹏 推进社会管理体制的创新、服务的创新和技术的创新 沈荣华 对矛盾有了新的定义，引入市场机制和力量，在政府间推行绩效管理 曾志兰 总结了五大难点，树立以人民为重的管理理念， 侯保疆 公共服务职能应该“民营化”和明确政府应该担任的角色。 丁元竹 健全公共服务的决策机制和公共政策评估机制

五、对提升政府公共服务职能的路径总结

①完善公共服务的体制，建立有特色的中国公共服务体系。 ②公共服务的指导思想和基本原则应该逐步强化，建立“权力来自于人民服务于人民”的理念。

③服务于教育、社保、医疗、基础设施、科技服务水平作为公共服务职能的五大重点战略领域，解决就业问题是公共服务的首要问题。

④通过市场化改革，引入市场机制和力量；通过社会化改革，团结社会力量共同提高公共服务质量。

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⑤要以法律规范对公共服务职能的履行；然后制定明确的标准，加大公共服务的透明度。

⑥要对公共服务建立一个完整的绩效管理体制，才能鞭策公共服务有效执行。 ⑦推进社会管理体制的创新、服务的创新和技术的创新

⑧加强和完善政府公共服务职能必须健全公共服务的决策机制和公共政策评估机制。

六、小结

提升政府公共服务职能，已经成为当今应该解决的首要事项。构建服务型政府对于加快转变政府职能、构建合理的政府体制具有重要的意义。而构建服务型政府的首要难题是应该完善政府的公共服务职能。只有这样做，才能加快政府转型，缓和社会矛盾，更好地建设和谐社会。完善政府的公共服务职能离不开理念的指导，离不开完善的体系制度，离不开人民的监督和政府自身的绩效考核，离不开一个相应的法律制度的约束，更加离不开整个社会（包括非政府组织、人民团体、企业、普通百姓）的支持力量。只有做好以上几点，政府才能有效地履行了自身的职责，为老百姓做足了应尽的义务。老百姓与政府才能达到和谐共荣的局面。

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