对我国公务员制度的思考XL

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（一）公务员制度建立背景

经济体制改革对干部人事制度改革提出了新任务。作为上层建筑的干部人事制度，是适应经济社会发展的要求而建立的，是为经济基础服务的。邓小平理论为干部人事制度改革指明了方向。早在1980年，邓小平同志就明确提出要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不含时宜的组织制度、人事制度”，强调改革干部人事制度，“关键是健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劫、轮换制度，对各级领导干部 (包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，做出适当的、明确的规定”。这些要求为干部人事制度改革指明了方向，提供了宝贵的理论依据。1987年党的十三大提出：“进行干部人事制度的改革，就是要对‘国家干部’进行合理分解，改革集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。”“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。

传统干部人事制度的弊端对改革也提出了现实要求。主要是：“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学的分类；管理权限过于集中；管理方式陈旧单一；管理制度不健全，用人缺乏法治；这使我们长期面临两大问题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出；二是用人上的不正之风难以避免。思想观念的更新为改革创造了舆论氛围。随着民主、法制的观念以及公开、平等、竞争、择优的等观念上的更新，反映在政府人事管理领域，就是迫切要求改革传统的不合时宜的人事制度。

（二）公务员制度推行历程

从我国公务员制度建立的历史进程来看，主要经历了调研准备、试点运行、推行实施、健全完善四个阶段。

调研准备阶段 (1984-1989年)主要以研究、草拟法规为工作重点。试点运行阶段 (1989-1993年)根据边实践、边探索、边修改条例的精神，从1989年初开始，首先在国务院六个部门进行国家公务员制度试点。推行实施阶(1993-1999年)1993年8月14日，国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院令第125号发布《国家公务员暂行条例》，规定自1993年10月1日起施行。到1998

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年底，国家公务员制度入轨工作基本到位。健全完善阶段 (1999-)1998年的政府机构改革，进一步转变了政府职能，为逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，建设高素质、专业化的公务员队伍，莫定了良好的基础。

（三）我国公务员制度的主要特点

我国的公务员制度继承和发扬了党和国家干部人事工作的优良传统，总结吸收了干部人事制度改革的经验，同时也借鉴了外国公务员制度中一些有益的科学管理办法，提出了干部“四化”方针；建立了退休制度，废除了干部领导职务终身制；下放干部管理权限；尝试打破干部任用上的单一委任制模式，实行委任、选任、考任、聘任等多种形式；探索了党政机关、企业、事业单位分类管理的思路，从而为进一步深入、系统地进行干部人事制度改革，建立国家公务员制度打下了坚实的基础，形成了中国特色的公务员制度。

1、同西方的文官制度相比，具有党性的鲜明特征。第一，坚持四项基本原则，坚持党的基本路线，而非政治中立；第二，坚持党管干部的原则，而非超越党派；第三，坚持德才兼备的用人标准，并把政治素质放在首位，而非仅强调个人能力；第四，坚持为人民服务的宗旨，而非特殊利益集团；第五，坚持统一管理，强调公务员是一个整体，没有“政务官”与“事务官”的划分。

2、同传统的干部人事制度相比，具有中国性的特点。初步实现了分类管理；注重对个人权益的保障；在入口处，公开考试录用；在“楼梯口”处，引入竞争机制，实行竞争上岗；在出口处，实行辞职辞退，加之在考核、培训、奖惩、工资福利等方面都用法规的形式加以规范，破除了人治管理，实现了人事法治。

3、现代法治的基本精神在公务员制度中得到有效体现。《公务员法》的实施，为机关人事管理提供了一个制度基础。首先，国家公务员制度坚持了我们党在干部人事工作中走群众路线的优良传统，有效落实了广大社会群众和公务员的知情权、参与权、选择权和监督权，体现了民主政治的要求，从这个意义上讲，公务员制度的实施是社会主义政治文明建设的生动体现。其次，考试录用制度的实行大大扩展了公务员制度的开放性和社会性，为保障广大公民参与国家行政管理提供了制度平台。第三，《公务员法》规定，非因法定事由和法定程序不被免职、降职、辞退或者

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行政处分的权利，获得劳动报酬和享受保险、福利待遇的权利，参加培训的权利等等，从而真正便公务员制度落到了实处。

二、我国公务员制度存在的问题

现在我国的公务员管理依然存在一些亟待解决的问题，这些问题严重制约着公务员队伍的健康发展，阻滞社会进步，对我们党的执政也具有不容忽视的影响。

（一）传统的封建主义政治文化的影响

几千年的中国历史，创造了丰富的政治文化。但传统的专制思想与集权思想、人治思想等，以一种超常的历史惯性，渗透到社会的每个角落。这种影响不可能在一个早上就用扫帚扫光，必然会影响到公务员制度的建立与推行。主要表现在于：一是“官本位”。我国传统的官文化集中表现为“官本位”，官职成为社会唯一的价值尺度。一方面，“官本位”误导公务员自身的心理预期，造成拜权主义心态；另一方面，“官本位”还误导人民群众的价值评判标准，造成公务员“能上不能下、能进不能出”的舆论评价压力。二是“官利一体化”。时至今日，当官发财，有权就有一切，仍然统治着相当一部分人的思想，而高度集权的党政不分、政企不分的管理体制更是助长了这种思想和由此而引发的行为。

（二）公务员队伍庞杂，人员身份复杂，不能统一管理。

我们国家的公务员队伍基本上定位在行政编制的行政干部，可是实际上我们现在的公务员队伍中包含了很多其他成分的人员，比如行政工人、聘干、合同制等等。另外还有与公务员相等的事业单位，而事业单位的工作人员不算国家公务员。事业单位中的工作人员又分为事业干部、事业工人、聘干、合同制等。对这些不同的人员，人事部门的管理方式是不一样的，在机构改革中对这些人所采取的方式也是不一样的。这增大了人事部门的管理难度。

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（三）组织人事制度整体改革滞后。

公务员制度的核心是公开、民主、公平和竞争，与传统人事制度相比，最根本的区别在于公务员队伍和职务升降实行公开考试、考核、竞争择优。它的推行不仅会触及一些领导者权力，而且势必触及原有干部管理体制，打破人才部门、单位所有的限制，把单位最大权力—人事权从少数领导者手中夺过来。因此，尽管公开考试、考核普遍实行，但从观念到体制都无法打破传统身份等级的历史惯性。此外，由于党政关系没有理顺，党委组织部门和政府人事部门在公务员管理权限、管理方式上仍存在权限不清、职能交叉，其主要症结似乎在党管干部的范围、内容和方式上有某些不完善之处。一方面认识上存在着模糊和混乱，缺乏一个宏观的明晰的指导思想；另一方面，囿于传统的成见，在党管干部的范围和方式上裹足不前，没能找到一个有效而可行的管理模式，从而影响到人事体制改革和党管干部模式改革的政策创新和推行。

（四）配套改革不到位。

随着公务员制度的推进，社会保障体制的改革成为关系全局的“瓶颈”之一，并且远远超出经济的范畴。尽管近年来在此方面的改革取得了一定进展，但仅限于对原有制度的修修补补，并未从根本变革，消除诸如覆盖面窄、社会化程度低、政出多门等弊端。而现行的“单位保障制”，不仅损害人力资源的配置效率和劳动效率，而且其背后所隐藏的利益差别也造成了人才的“偏好性”流动，进而使公务员制度面向社会的竞争考试、择优录用因缺乏前提条件而启动困难。 而且社会保障的经费来源不足，管理机构和管理制度不健全，也制约着公务员辞职、辞退制度的推行。加上人才市场发育不全，调配功能乏力，僵化的户籍制度、住房制度，亦使人力资源的有效配置、合理流动成为空话，从而影响公务员队伍的素质和活力。

（五）相关制度发育不成熟。

工资制度上存在的问题。公务员管理方式陈旧落后，公务员工

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