加强乡镇卫生院建设的调查与建议

加强乡镇卫生院建设的调查与建议

叶 建 国

乡镇卫生院是农村三级医疗保健网络的枢纽，在农村医疗、预防保健等方面的作用举足轻重，它的生存和发展直接关系到农村卫生事业的健康发展。如何加强乡镇卫生院建设，进一步完善农村公共卫生体系，是当前统筹发展城乡卫生事业的一项重要课题。最近，本人牵头，通过走访、座谈等方式，对玉环县乡镇卫生院建设的现状进行了认真的调查分析，并针对存在的问题，提出对策建议，以期抛砖引玉，促进乡镇卫生院良性发展。

一、玉环县乡镇卫生院建设现状

近年来，玉环县建立起了县、乡、村三级医疗卫生服务网络，农村医疗卫生事业取得了一定的进步。全县11个乡镇都设置了乡镇卫生院，其中坎门、陈屿两家中心卫生院为全民性质，其余9所乡镇卫生院为集体性质的一般卫生院。两家中心卫生院运行状况良好，能为辖区内群众提供较好的服务，规模和设施已经超过乡镇卫生院建设标准；但其余9所乡镇卫生院却是整个医疗卫生服务网络中最薄弱的环节，建设严重滞后，不能满足农村公共卫生服务和基本医疗的需要，主要存在四个方面问题：

1、业务用房不足且破旧。全县11所乡镇卫生院共有业务用房面积2.34万平方米，其中两家中心卫生院，占1.63万平方米，而9所一般乡镇卫生院，现有业务用房仅7042平方米（参见表一），尤其是城关、楚门、清港、芦浦、龙溪等卫生院，用房极其紧张，遇预防接种、妇幼保健及农民健康体检时，以现有的狭小空间，根

表一：玉环县乡镇卫生院业务用房情况 项目 卫生院 门诊 其他业 住院用房 合计 务用房 建成 用房 年代 面积 面积 面积 面积2222（m） （m） （m） （m） 3864 400 / 3299 11216 3500 5100 / 180 坎门 （中心卫1998 4053 生院） 陈屿 （中心卫1986 1200 生院） 城关 （服务中租用 180 心） 楚门 80年代 792 / / 792 清港 2004 1200 / 800 2000 沙门 1992 800 / 120 920 芦浦 80年代 300 / / 300 干江 1999 1100 / / 1100 龙溪 1984 300 / 150 450 海山 1990 410 / 390 800 鸡山 1980 250 / 250 500 合计 / 10585 4264 8509 23358 其他业务用房：指防保、行政办公等用房及辅助用房。

本无法容纳众多的服务人群。而且这些业务用房大多为80年代后90年代初建造的砖瓦房或是用预制件建的临时房，建筑质量较差，经多年使用而又缺乏维护，房屋破旧。

2、卫生人才匮乏且素质不高。全县乡镇卫生院共有卫技人员336名，其中疾病预防人员36人，妇幼保健人员32人，但与其服务全县63万余人口相比，医务人员数严重不足。尤其是一般乡镇卫生院的医生和防保人员紧缺，大部分乡镇卫生院医生只有2—3名；防保人员按户籍人口2.4—3.5名/万人口配备标准计算，需96—140人，至少还缺28名。卫技人员中，具有本科学历的仅占9.23%，大专学历占32.73%（大多是通过在职函授取得），中专学历占50 %，初中以下及无专业学历占8.04 %。具有高级职称的仅占0.89 %，中级职称的占11.61%，初级职称的占74.11%，无职称的占13.39%（参见表二）。可见，低学历低职称和非专业技术人员所占比重相当大。此外，业务骨干极度缺乏，而且年龄基本达40岁以上，进修培训少，知识老化，队伍青黄不接，后继乏人。

表二：玉环县乡镇卫生院卫技人员构成情况

卫生院 城关 坎门 陈屿 楚门 清港 芦浦 干江 沙门 龙溪 鸡山 海山 合计 人员学历职称 人 卫技人员 员 防疫人员 情 其中 保健人员 况 本科 学 专科 历 情 中专 况 初中及以下 副高 职 中级 称 情 初级 况 无职称 25 7 5 / 7 17 1 / 1 20 4 104 8 5 25 34 45 / 1 24 79 / 82 6 5 5 40 37 / 1 9 65 4 26 4 4 / 8 10 8 / 1 21 4 29 3 3 / 11 13 5 / 2 21 6 12 1 2 / 2 10 / / / 6 6 10 1 2 / 3 3 4 / 1 9 3 19 2 2 / 2 13 4 / / 9 10 18 2 2 1 2 13 2 1 / 11 6 6 1 1 / / 5 1 / / 4 2 5 1 1 / 1 2 1 / 1 4 / 336 36 32 31 110 168 27 3 39 249 45

3、医疗设备短缺且简陋。目前全县11所乡镇卫生院，X光机、心电图机、B超机、尿分析仪、血球仪、生化分析仪等基本设备配置齐全的仅坎门、陈屿2家中心卫生院，其余9所一般乡镇卫生院的设备均较简陋，截止去年底，9所一般乡镇卫生院固定

资产总值仅870万元，专业诊疗设备总价值仅252万元。一些乡镇卫生院现所使用的B超机和X光机系县级医院接近淘汰的设备转赠，存在着超期服务、图像不清的现象，日常维修、保养费用高。

4、运作艰难且功能脆弱。随着医疗市场和药品市场的放开，乡镇卫生院与县级医院、村卫生室、个体诊所、各类药房形成相互竞争。县级医院凭借较强的医疗技术，个体诊所、各类药房凭借售药定价弹性大、收费灵活、就诊手续方便的优势，均吸引了大批患者。而以坐堂行医服务为主要方式经营，靠药品利润维持运作的乡镇卫生院，在两者的夹缝中，惨淡经营，生存发展日趋艰难。目前，除2家中心卫生院收支结余情况较好外，其余一般乡镇卫生院只能勉强维持。为求生存，乡镇卫生院普遍存在重医疗服务而轻公共卫生服务的现象。

二、玉环县乡镇卫生院建设滞后的原因分析 归纳起来，主要是五个“不够到位”：

1、思想认识不够到位。中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确了乡镇卫生院的功能，就是以公共卫生职能为主，综合提供预防、保健和基本医疗服务。目的是转变乡镇卫生院服务功能和模式，让乡镇卫生院担当起辖区内农村群众“家庭医生”的角色，进村入户，为农村群众建立健康档案，实施针对性的健康跟踪服务；并着重承担起辖区内传染病、地方病和慢性非传染性疾病的防控、妇幼和老年保健以及计划生育技术服务等公共卫生服务工作。对于乡镇卫生院的这一职能转变，各级政府，甚至乡镇卫生院院长，在认识上还不到位，大多只关注乡镇卫生院基本医疗服务功能的市场属性，而忽略其主职的公共事业属性。尤其是县乡政府，在思想上对乡镇卫生院“政府举办、非营利性事业机构”的定性尚存有模糊，对其建设未予重视，未加规划。 2、政府投入不够到位。近年来，我县财政对卫生事业投入虽逐年递增，但增长幅度远远跟不上经济发展的步伐，卫生事业经费仍然明显不足。卫生事业经费中，对乡镇卫生院的补助主要用于离退休人员的工资福利，140余人每年需补助200多万元，对乡镇卫生院建设的投入几乎为零，乡镇卫生院的硬件建设几乎处于停滞状态。政府投入的欠缺，使乡镇卫生院在提供公共卫生服务时，设备、人才、用房都得不到应有保障。在目前药品价格不断下降、医药市场竞争日益激烈的情形下，仅靠其自身“开药方”、“卖药”的收入，难以“自给自足”，生存和发展陷入困境。

3、人事分配制度改革不够到位。乡镇卫生院人员进退出留制度空缺，医务人员不能进行正常的流动，急需的人才引不进，素质低下的人员出不去。此外，在乡镇卫生院院长的选拔上，未引入竞争机制和岗位责任制，使卫生院院长内无动力外无压力，创业意识淡薄，“守摊”思想严重。分配上，仍以平均分配为主，医务人员收入与任务、业绩挂钩不明显，缺少多劳多得、优劳优酬的激励，挫伤了医务人员的积极性，导致工作效率低下。

4、人才梯队建设不够到位。县卫生主管部门对乡镇卫生院人才梯队建设缺乏总体规划，一方面，高素质新生力量输送不足，另一方面，未将乡镇卫生院在职医务人员培

养列入工作计划。乡镇卫生院又因医务人员紧缺，一旦送人出去进修培训，就可能无法保证正常运转，影响业务收入。由此造成乡镇卫生院医务人员业务知识得不到及时充实和更新，技术水平难以提高。

5、医疗服务市场监管不够到位。对乡镇区域内的医药服务机构设置缺乏宏观调控，机构审批控制欠严，日常监管疲软，造成乡镇卫生院周边村卫生室、个体诊所、各类药房设置过多，相互竞争有限的农村医疗资源，给乡镇卫生院建设带来很大冲击。 三、加强玉环县乡镇卫生院建设的对策建议

1、统一认识，强化乡镇卫生院建设职责。政府应充分认识乡镇卫生院的性质、功能、地位，并把办好乡镇卫生院作为保护和增强农村群众健康的民心工程，纳入当前要办的实事要事中。县政府应成立相应的工作协调小组，定期研究乡镇卫生院建设和发展问题，制定我县乡镇卫生院建设中长期规划和近期方案；进一步明确乡镇及卫生、财政、人事、编办、劳动保障、药监等相关部门的相应职责和任务，并列入年度工作目标考核体系，强化责任考核，以形成齐抓共管的工作局面，全面推进乡镇卫生院建设。乡镇应在城区扩建、改造中充分考虑卫生院建设需要，把卫生院业务用房作为公益性配套设施，纳入城镇发展规划。此外，乡镇卫生院院长应明确办院方向，尽快将工作重心转移到履行公共卫生服务主职上来。

2、加大投入，为乡镇卫生院职能实现提供人财物保障。对乡镇卫生院履行的公共卫生服务职能部分，应坚持政府举办原则，加大投入力度。在乡镇卫生院设立公共卫生岗位编制，按照服务对象人数和工作量，逐步配足配齐公共卫生人员，实行定岗、定责、定位。增加对农村公共卫生经费的投入，特别是要把乡镇卫生院开展农村公共卫生工作所需要的人员经费和业务经费列入年度财政预算，并保证足额到位。同时，设立乡镇卫生院基本建设专项资金，根据乡镇卫生院发展规划，每年安排相当的基础设施建设、修缮，设备购置、更新等项目经费，划入专门账户，保证专款专用。通过追加投入，力争在4—5年内对乡镇卫生院进行一次全面标准化建设，使乡镇卫生院办医条件得到明显改善。

3、深化改革，激活乡镇卫生院内部潜能。积极推行乡镇卫生院人事分配制度改革。在人事管理上，建立能进能出的动态用人制度，乡镇卫生院院长在全县范围内公开招聘，竞争上岗，实行任期目标责任制；医技人员实行竞聘上岗；逐步分流、清退卫生技术岗位上的非卫生技术人员和临时工。在分配上，扩大乡镇卫生院内部分配自主权限，实行岗位效绩工资制，建立重实质、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜的自主灵活的分配办法，合理拉开分配档次，充分调动医务人员的工作积极性。此外，乡镇卫生院应丰富服务形式，走出院门，送医上门，以优质、便捷的服务赢得农村群众的支持；同时，转变办院模式，根据自身状况发展特色专科，培育新的业务增长点。

4、实施人才工程，提高乡镇卫生院医疗技术水平。在人才引进方面，应加强政策引导，对到乡镇卫生院工作的正规医学院校毕业生，在人事关系、待遇等方面给予一定的优惠，吸引他们到乡镇卫生院就业。在人才培训方面，县政府应每年拿出专项资金，予以保证；县卫生主管部门应根据各乡镇卫生院实际情况，制订分层次、分岗位、分专业的人才培养计划，采取集中培训、选送进修学习等方式，对乡镇卫生院内勤于钻研业务、有培养前途的卫技人员进行分期分批培训，帮助培养实用型人才；同时，制定措施，鼓励在职职工参加医学学历教育，对2至3年内达不到执业资格人员一律进行转岗分流。此外，通过行政手段，将县级医院卫生技术人员晋升中高级职称前必须有半年到乡镇卫