杭州“城中村”改造中“留用地”项目

一、“留用地”带动“城中村”改造

如何保障失地农民的切身利益是“城中村”改造过程中面临的最大难题。杭州市“城中村”改造起步较早，经过近十年的不断摸索，已逐渐形成一套特有的“城中村”改造“留用地保障模式”。即政府在征用集体所有土地时，按照征用农用地面积的10％核定用地指标，让被征地集体经济组织发展二三产业，壮大集体经济、安置失地农民。实践证明，通过整合“10％留用地”，实施“城中村”改造，既可根除原地块范围内的“城中村”，又可确保村镇集体和村民的长远利益。

杭州市的“10％留用地”制度，其实质是一种有效安置被征地农民的安置方法，即政府通过优惠条件提供留用地，隐含着对征地补偿的补充，表现为开发经营带来的长期收益。“10％留用地”政策对维护农民的切身利益、确保农村的社会稳定具有十分重要的意义。自杭州“10％留用地”政策一系列文件下发后，杭州市留用地项目纷纷启动。比较简单的有指标直接抵折村属二三产业项目或委托土地储备中心出让项目所在地块等方式。比较复杂的有村自主开发经营性项目，或通过招商引资合作开发。更为复杂的是几个村将零散的留用地整合起来自主开发或进行招商引资合作建设。但政策执行至今，全市留用地指标已有 3000多亩，其中仅约有300—400亩找到用途，绝大部分仍然处于结转留存状态，没有得到有效开发。究其原因，显然政策本身还存在不少缺陷，需要不断进行完善和优化，但更重要的原因在于政策的执行和利用方面。

二、留用地开发利用中面临的问题 1．法律法规未作明确

留用地政策的实施，壮大了被征地村级集体经济组织的经济实力，被征地农民作为村级集体经济组织的成员，通过集体收益分配有长期、稳定的收入来源，能够有效弥补“货币安置”的不足，初步解决了农村因土地征收所造成的补偿安置和被征地农民的生活保障等矛盾较为突出的问题，有效地促进了征收土地工作的开展，保持了农村社会的稳定。虽然留用地政策的实施取得了上述成效，但作为一项新生事物，由于我国的法律和行政法规对此没作规定，各地在政策制定和操作上地区性差异较大，操作较为混乱。 2．知识经验存在差距

各村领导组织知识经验的多寡造成留用地项目开发利用水平存在较大差异。杭州市江干区四季青街道由于启动开发时间早、经办项目多、基层干部足够重视，经过不断摸索已积累一定经验，培养出一支经验丰富、责任心强的管理队伍，吸引了大批国内外知名企业落户。相比之下更多的撤村建居村尚缺乏开发经验和实力，在招商过程中缺乏主动性和效率性，使其“10％留用地”无法得到有效利用。部分单位对“10％留用地”开发利用的办理程序尚缺乏了解，使其在后期招商中遇到较多困难。 3．招商资源难以共享

目前杭州“10％留用地”的开发利用大多只停留在各单位独立发展、摸索的状态，相互之间缺乏交流，没有形成资源共享。尤其是留用地的招商引资还缺乏整体组织指导和整合包装，无法作为一个整体进行招商。外界投资者对这部分招商资源和合作方式并不了解，很难开展进一步合作。 4．土地利用程度不一

部分早期“10％留用地”项目，在周边环境尚未成熟的情况下仅对土地采取粗放式的利用开发，待到周

边商业居住环境氛围形成后，发现原有土地利用程度不足时已难以改变，如江干区的百安居项目，34亩土地仅建造了1．7万平方米商场。而江干区的另一项目易祥达综合楼，经过反复多次修改沟通，土地利用率大幅增加，项目中商业面积约2．4万平方米，单引进易初莲花一个项目年收益就可达1050万元。显然，土地的充分利用和业态的选择是“10％留用地”要考虑的重要问题。 三、对策及建议 1．规范立法

各地的实践表明，留用地政策在妥善安置被征地农民和确保被征地农民有长期、稳定收入来源方面发挥的作用十分明显，也得到了被征地农民和被征地村级集体经济组织的普遍认同。留地安置是——种行之有效，并且适合当前社会经济发展条件的安置方式。可以说，对留地安置进行立法的条件已基本成熟。同时，为改变由于留地安置政策的地区性差异而带来的实际操作较为混乱的现象，各地相关职能部门也在尝试出台指导性意见规范留地安置行为。但由于这些规范性文件的权威性不够且相关规定不够科学合理，导致实施起来难度较大，因此也迫切需要通过立法的形式对政府实施留地安置的行为加以规范。故建议从修改《土地管理法》、《土地管理法实施条例》入手，确立留地安置制度，对相关问题做出明确统一的规定，以切实发挥留地安置的作用。 2．用活政策

留用地项目由于在前期启动上节约了大量资金，风险较低，可以在招商上充分发挥优势，采取多种灵活合作方式推进招商引资。目前较为成功的运作模式有：利用自有资金按照合作方要求建造项目，签订长期租房协议并收取租金；与合作方成立合资公司，以土地折价入股，由合作方出资建房，取得相应投资比例的楼房所有权，进行二次招商，收取租金；与合作方成立合资公司，以土地折价入股，由合作方出资建房并进行商业运行，土地出资方不参与具体经营，但收取保底股本分红。以上合作模式可根据具体项目情况、自身资金情况和风险承受能力等因素酌情选择，或采取更为灵活的方式合作。 3．引导开发

要加强“10％留用地”相关利用单位及相关审批部门间的联系和业务交流，畅通信息渠道，促进招商。对各单位“10％留用地”的开发落实到人，定期进行交流培训。可建立市、区、街道三级“10％留用地”利用协调小组，以村集体经济组织为最终工作主体对象，在不同层级进行指导、协调，一方面负责组织人员培训交流，协助相关村镇寻找合适项目对接、进行项目包装等；另一方面负责协助相关村镇报批土地规划手续。 4．整体招商

积极探寻有效的招商方式、途径，利用各类展会和网络进行“10％留用地”项目开发推介；将各项目资源整合包装、整体推出：对国内外知名企业、世界500强企业、房地产开发公司主动“上门推销”，介绍“10％留用地”资源情况和合作方式，争取在招商上有所突破，产生新的亮点。 5．认真论证

结合城区建设情况和周边发展成熟度对土地进行不同程度的开发利用，及时产出土地收益，推动地块融入周边建设，适当引导区块经济发展。可通过安排各个地块的具体开发利用进度，认真论证引进业态，分析项目可行性，分步落实进度，进行有效招商。