基于投融资平台的集团管控模式研究

基于投融资平台的集团管控模式研究

摘要：集团管控模式是指集团根据下属企业的功能定位，基于集分权程度不同而形成的管控策略。它从宏观上体现了管控的基础和方法论，是集团管控的核心。管控模式的选择不仅关系到集团管理的效率，也事关集团的可持续发展能力。

关键词：投融资平台；集团管控；模式

一、投融资平台的集团化趋势和集团管控的必要性

1、投融资平台的集团化趋势

2010年以来，投融资平台经历着来自财政系统和金融系统的清理规范，各类投融资平台正在实现不同方式的整合，并在新形势下出现了两种集团化趋势。

（1）战略控股趋势。在地方政府对融资平台的改组改造过程中，除沿袭以往的通过土地等各类资产注入来扩张平台规模的“内生式”发展模式外，已经有平台向“战略控股”转化的趋势。通过全面的股权投资和资产经营管理，对内部资源进行整合和分工协作，共同实现地方政府投资拉动的战略意图。战略控股趋势主要体现在三个方面：

一是领域综合化趋势。平台不再仅仅局限于城建领域，而是开始承担起产业升级的任务，并且通过增强资金与项目的纽带作用，发挥地方政府控制的资产与资本效率，有效隔离风险。

二是分工协作化趋势。随着平台资产和资源的集聚，专业化分工显得尤为必要，专业化平台逐步展开，例如，根据资产属性可以分为公益性资产运作平台、经营性资产运作平台等；根据产业类型可以分为基础产业投融资平台、工业投融资平台、农业投融资平台等。各平台通过分工协作，共同实现政府战略意图。

三是市场化经营的趋势。“战略控股”使得投融资平台正在试图摆脱平台成立之初被动承接各路资金、倒手用于城市基础设施的“空壳”地位，在逐步弱化项目建设职能的同时，转以资产和资本经营作为发展方向。一些平台还承担其对地方产业项目进行整合的功能，通过地方性稀缺资源的整合，放大对地区经济持续发展的支持倍数。

（2）金融控股平台。在应对经济危机过程中，多数地方政府从单纯关注投资的拉动效应，转而注重发挥金融的集聚效应，其关注目光也从国有及股份制银行，开始转向手中控制的地方性金融资源领域，并相继出现组建“金融控股”平台迹象，整合地方性金融资源的融资潜力，构建出完全有别于既有城投公司模

式的全新政府类融资平台发展模式，并形成与“战略控股”相互呼应的格局。地方政府通过地方性金融资源集聚方式构建“金融控股”平台：

首先，对地方控制的大型企业集团一般通过实施“控股化”重组，将其组建形成金融控股集团，或直接成立新的金融控股公司；其次，通过“换股”或股权划拨等方式，将分散在各地国资委等部门的地方性银行、证券、保险、信托及租赁机构的股权，整合成金融控股公司；最后，通过控股公司实施对地方金融资源的集中控制、管理，并通过对原有平台的参股、控股，将多元化的融资投向拉动地方经济所需的实体领域。

无论是战略控股还是金融控股，都是投融资平台集团化的显著形式，都是为了摆脱单一业务或职能所带来的困扰。集团化是投融资平台壮大资产、实现可持续发展、走向市场化组织的必然选择。

2、投融资平台集团需要管控

对于投融资平台来说，实现集团化只是实现可持续发展的一个方向、一条路径。更重要的是在集团化以后，如何提升内部管理水平，尤其是集团化管理水平，以实现对主业以及其他多元化投资单元的管理和控制。由此，集团管控显得尤为重要，主要体现在以下方面：

（1）平台的集团化缺乏内涵，大多数只是各种资产资源的机械式组合，缺乏协同与互补，资产资源并未实现最大效应的增值与运作；

（2）在现有体制的束缚下，对平台治理的理解和运用存在争议，游走于行政命令和市场化企业治理规范的两端；

（3）缺乏集团战略对各业务板块发展的统筹导向和引领，集团与下属子公司之间缺乏系统思考；

（4）政策和制度缺乏一致性、稳定性和规范性，以及管理团队能力胜任与工作难度强度的影响，从根本上导致了效率不高，协同效应不明显；

（5）参差不齐的人力资源状况构成平台持续发展的瓶颈因素之一，专业人才和资本运作人才匮乏。

二、投融资平台集团的管控模式

通过对管控模式的理解，要确定集团管控模式，必须从管控维度、管控界面与管控核决权限三方面入手。

1、关键管控维度

与其他行业相比较，投融资平台有着自己的独特性。要设计相应的管控模式，

必须充分把握关键管控维度。基于业务与组织特性，围绕融资与可持续发展，现阶段投融资平台集团至少存在以下五个关键管控维度：

战略管控。随着宏观政策的调控与各种资源的整合，战略制定对投融资平台来说显得尤为迫切，战略管控不可或缺。

投资管控。投融资平台产生至今，从公益性业务到准经营性业务，再到经营性业务，业务体系不断丰富。业务的不断扩展需要良好的投资管控体系来保障。

资本运营管控。资本运营包括整合、上市、重组、兼并、收购等，新形势下的投融资平台在壮大发展过程中，资本运营显得异常重要。

人力资源管控。人力资源一直是制约投融资平台发展壮大的重要原因。在人员招聘、培训计划、薪酬政策等环节上都显得捉襟见肘。

审计管控。风险是投融资平台无法回避的话题。审计是规避风险的前提与重要手段。严格、规范、透明的审计管理制度有助于从源头上解决债务等风险问题。

值得说明的是，虽然本文列出了上述五大关键管控维度，但并不意味着其他管控维度可以置之不理。要设计一套有效的管控模式，形成可持续发展的市场化组织，任一管控维度都需加以重视。

2、相应管控界面

根据上述五大管控维度，结合投融资平台的自身特点，主要管理模块如下表所示：

基于上述管理模块的管控界面，合理设计集团与子公司的权限划分，比如。在战略管理方面编制和实施中长期战略规划；在投资管理方面，集团与所属公司投资权限和跟踪考核投资项目执行情况；资本运营管控中制定或审批集团内外部企业资源整合、重组、兼并、收购等资本运作方案；招聘管理模块中审核、平衡，制定集团公司年度人员招聘配置计划；绩效管理模块中对集团公司员工、集团所属公司经营班子进行绩效考核；审计管理模块中，建立健全集团的审计网络，制定审计的工作制度，工作管理流程和标准及对子（分）公司财务收支及其有关的经济活动实施专项审计等。

3、管控核决权限

对投融资平台来说，上述管理模块可以划分为一系列主要管理事项，结合相关部门便形成管控核决权限，如下表：

4、投融资平台的管控模式选择和影响因素

对于投融资平台来说，选择某种管控模式，意味着以某种管控维度为核心，再辅以上述五个关键管控维度与相应的管控界面和管控核决权限，构成一个系统，对集团的发展进行管理与控制。三种管控模式如下图所示：

管控模式的影响因素多种多样，包括公司战略、行业特点、业务风险、发展阶段等，这些因素相互渗透，相互影响，但对于投融资平台来说，应特别关注三个因素：资产特性、权属关系和高层管理人员。