（精华版）朱立言-公共管理概论

位决定的。（2)系统性。系统论认为，现代国家管理是一个大系统，而公共组织人力资源管理则是其中的一个分系统。 (3)动态性。公共组织人力资源开发是一个动态过程，必须根据经济发展目标和社会变化的节奏与程度来不断调整开发的目标、内容、手段和途径。 (4)前瞻性。作为一种主动性活动，通过预见性的政策与措施，取得未来公共组织人力资源总量上的供需平衡、结构上的优化合理以及能力素质上的最佳匹配。(5)社会性。通过培训、教育等方式提高公共组织人力资源的整体素质，更有效地发挥他积极作用，进而提高行政管理的效率和水平。

公共组织人力资源是整个人力资源总体结构的一部分。因而，它天然地具有一般人力资源所具备的基本性质，是人力资源本身的内涵、属性与实质的基本体现。同时，公共组织自身的性质决定了公共组织人力资源具有自身的特殊性。 公共组织人力资源的基本性质包括：

(1)人力资源的生物性。

(2)人力资源生成过程的时代性与时间性。 (3)人力资源的能动性。

(4)人力资源使用过程的时效性。 (5)人力资源内在的知识性。 (6)人力资源开发的连续性。

(7)人力资源的高增值性。

（8）人力资源闲置过程的消耗性。 （9）人力资源的可再生性。

二、公共组织人力资源开发的主要内容P23

1.预测与规划,是指对未来一定时期公共组织人力资源的需求量、需求质、需求结构和公共组织人力资源可能出现的数量、质量、结构进行推测，制定规划，以便使公共组织人力资源的供求相适应的过程。

2.教育与培训，是指根据社会经济发展的需要，按照不同岗位与需要的要求，有计划、有组织地进行训练活动与提高过程。

3.选拔与使用，是指通过一定的程序、评价和鉴别，把符合一定要求的人选拔出来，加以使用，并给予相应的职责和职权，使其能够积极、有效地充分发挥作用。

4.配置与管理,他们配置到适当的岗位上，实现人与事的最佳组合，即适才适所。 三、加快我国公共组织人力资源开发的步伐

人力资源的有效开发与利用是人力资源管理最重要的主题及目标。因此，在我国转轨时期，必须采取各种积极而有效的措施，加快我国政府人事管理由传统人事管理向人力资源开发的嬗变，加速我国公共组织人力资源的开发与利用，进而推动我国社会与经济的发展。 1.公共组织人力资源开发的新理念 (1)树立人力资源是第一资源的理念。 (2)确立“人力资本”观念。 （3)树立人才商品化理念。

(4)明确人力资源开发的特殊性。 2.我国公共组织人力资源开发的任务 (1)完善国家公务员制度。

(2)健全公共组织人力资源市场体系。

（3)建立健全公共组织人力资源管理法律体系。 (4)建立健全公共组织人力资源管理宏观调控体系。

(5)通过公共组织人力资源的预测与规划等，努力建设和造就一支精干、高效、廉洁的

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涵盖国家公务员在内的高层次、高素质的人才队伍。 3.加快我国公共组织人力资源开发的措施

(1)在思想上充分认识公共组织人力资源开发的极端重要性。 (2)增强公共组织人力资源开发力度。

(3)科学配置并合理调整公共组织人力资源结构。 (4)加大教育与培训的力度。

(5)做好公共组织人力资源开发的制度保障。

(6)构建与完善人才市场。

（7）积极推动公共组织人力资源开发的国际交流与合作。 （8）拓宽公共组织人力资源开发的途径。 第三节 公务员制度 一、西方文官制度

目前，西方各国实行的文官晋升制度大致有四种形式，即考试晋升制、功绩晋升制、年资晋升制、越级晋升制。

（1)考试晋升制：通过竞争考试，把考试成绩作为升迁的标准，凡合乎报考资格者，都可以参加考试，成绩优秀者，即可升迁补缺。

(2)功绩晋升制：以工作成绩大小作为晋升的标准，成绩突出者可以得到晋升，工作平淡者，不论其资历深浅，均不得晋升。

(3)年资晋升制：按工作年限决定晋升，即服务满规定年限者，即可予以升迁。

(4)越级晋升制：对成绩特别突出，做出较大贡献者，不受服务年限的约束，也无须经过竞争考试，可随时越级晋升。

日本公务员的晋升，基本上采取考试晋升制；英美两国的文官晋升，普遍采用功绩晋升制，但也有一部分机关采取按年资升迁的办法；联邦德国则实行以长官考核为主的晋升办法；奥地利的晋升制度规定文官可以自我申请担任领导职务，申请提出后，由选拔委员会审定并推荐，再由上级做出决定。

三、我国公务员制度的形成和发展P22 我国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着质的不同。公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。因此，中国的公务员制度与西方文官制度相比，有着质的区别，主要表现在以下几个方面。 (1)不搞“政治中立”。 (2)坚持党管干部的原则。 (3)不搞“两官分途”。我国公务员制度没有“政务官”与“事务官”的划分。 (4)坚持服务于民的宗旨。

第七章 公共管理的法律基础 第一节法治行政概述 一、法治的渊源

二、法治行政与法制行政

法治行政深刻反映了法律与行政的关系，其意义可以浓缩为法律对行政具有绝对的权威和支配力。法制行政则更多地着眼于行政活动应当体现法的内在价值，即行政目标应当体现正义性。

法治行政，无论是方法还是理论，都是相对于人治行政而言。 法制行政主要体现为法治行政的形式方面的内容。表现为行政活动具有法的形式，行政活动是国家意志的体现。

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三、法治行政的特点

法治行政的核心含义是法律高于行政。具体而言，法治行政包括以下几方面特点。 1.职权法定,行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权，必须由法律规定。

2.法律保留。凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。 3.法律优先。法律规范在效力上是有位阶层次的。法律在效力上高于任何其他法律规范。 4．依据法律。行政机关的行为必须有法律依据，即制定规范的抽象行政行为和作出处理决定的具体行政行为都必须依据法律。

5.职权与职责统一。职权，就是宪法、法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力，它与公民的权利不同。公民的权利可以行使也可以放弃，但行政机关的职权不仅可以行使，而且必须行使，不能放弃。 第二节 公法与私法

一、公法与私法的划分

我国是否应当引进公私法划分的标准，在我国比较法学界有以下三种观点： 1.公法与私法的划分是为适应西方国家商品经济发展的需要而进行的，并且不断对此进行界定

2.公法与私法的划分具有十分明显的弊端

3.在西方，公法与私法的划分是客观存在着的，这种划分既有优点也有弊端 二、公法的社会化

总之，发展的趋势是朝向“小政府、大社会”，具体说来，“小政府、大社会”要求：一是在位置设定方面，社会大于政府，社会先在于政府，政府从属于社会。二是在权力（利）配置方面，社会权利高于政府权力，社会权利派生政府权力，政府权力受制于社会权利，政府权力服务于社会权利。这些要求反映在公法上，就是行政法的社会化。具体表现在： 1.从行政命令服从发展出行政协商指导

从行政命令服从发展出行政协商指导，要求行政主体不要自以为是，要少指令多指导，这样的行政指导才是市场社会特别是市场经济所需要的。 2.从行政统治发展出行政合同

行政合同的兴起有其必然性。它对于改善行政干预、实现行政目标、促进社会公益、保障私人权利有重大意义。

3.从行政公法发展出行政私法

市场社会是一个私人本位的社会，必须依法确立人的独立、平等；是一个私权神圣的社会，必须依法明晰产权、保障产权；是一个私人自治的社会， 第三节 公共管理的法律关系 一、公共管理法律关系概述

公共管理的法律关系是指公共管理主体与其相对一方形成的权利义务关系。公共管理主体的丰富性，决定了公共管理法律关系的复杂性。这种法律关系不但应该包括由行政法调整的行政法律关系，还应该包括由其他部门法调整的各种法律关系。

根据社会关系性质的不同，我们可以对公共管理的法律关系进行分类： 1.公共管理关系. 因而，它既有可能成为行政法律关系中的行政主体，也有可能成为相对人。

2.法制监督关系. 政府要受到权力机关和其他有权机关的监督，同时，又要受到公民和其他公共管理组织的监督。

3.法律救济关系. 对于相对人来说，公共管理组织的侵权行为应该能得到合适的处理，

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相对人的权利应该能得到救济。

4.公共管理组织内部关系.这种关系一般都由专门的组织法来调整。 二、公共管理主体与相对人之间的法律关系

公共管理的主体可以分为政府和其他公共管理主体两个部分。 行政法律关系是经行政法规范调整的，因实施国家行政权而发生的行政主体之间，行政主体与行政人之间，行政主体与行政相对人（其他国家机关、社会组织、公民、外国组织和外国人）之间的权利与义务关系。因而行政法律关系以行政关系为基础，它们有密切的联系。行政法律关系由三个要素构成，即主体、客体和内容：

行政法律关系的主体，是指在具体的行政法律关系中享受权利、承担义务的当事人 行政法律关系的客体，是指行政法律关系内容，即权利和义务所指向的目标，也是权利和义务的媒介。

行政法律关系的内容，是指主体在该关系中所享受的权利和承担的义务。 三、公共管理主体之间的法律关系

公共管理主体之间应该包括三方面的法律关系：组织法上的法律关系、政府与其他公共管理主体之间的关系和其他公共管理主体之间的关系。 四、公共管理法律的基本原则

公共管理法律的基本原则是指贯穿且仅贯穿于公共管理法律规范之中，体现法治的精神，全部公共管理法律规范都必须遵循和贯彻的核心准则。这些原则主要有：有限权力原则、正当程序原则、责任行政原则。 1.有限权力原则

有限权力原则是指作为直接调控社会的公共管理权力。

法律对公共管理权力的限制包括两个方面：一方面，法律有明文规定之处，公共权力须严格奉行，这是刚性的控制；另一方面，法律规定可以自由裁量的，公共权力须在规定的限度内依据法的基本精神合理裁量，这是弹性的控制。 2.正当程序原则

正当程序原则，是指公共部门做出影响相对人权益的行为，必须遵循正当的法律程序，它包含两项最低限度的程序公正标准： (1)公开原则。

(2)公平、公正原则。 (3)救济原则。

(4)违反程序无效原则。 3.责任行政原则

责任行政原则是指公共管理主体必须对自己所实施的公共管理行为承担责任。公共部门承担责任的机制主要有：行政控制机制、立法监督机制和司法审查机制。 （l）行政控制机制。行政控制机制是公共部门内部承担责任的方式。

(2)立法监督机制。立法监督机制是立法机关对公共部门进行监督的方式。

(3)司法审查机制。司法审查是指国家通过司法机关对公共管理部门行使公共管理权力的活动进行审查。

第四节 公共管理行为 一、行政行为的含义

公共管理行为是指公共管理主体为实现一定的公益目的而实施的各种活动及其过程。公共管理行为可以分为行政行为和其他公共管理行为。

它包括以下三层含义：从主体上看，行政行为必须是行政主体所实施的行为；从性质上

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