检察机关提起环境公益诉讼研究

据。

（二）立法缺陷

从立法渊源上看，关于环境公共利益保护的立法位阶，从宪法、环境基本法到国务院的行政法规都有相应的的立法规定，然而分析环境公共权益的立法内容可以看出，这些关于环境公共利益的相关法律规定仅是停留在实体方面，而在程序法中却没有具体的实施程序，缺乏操作性。

我国的程序法中，除了刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼外，另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定，而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。《民事诉讼法》第一百零八条规定的起诉条件是:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。这样，公民、法人和其他组织只有因自己的权利受到直接侵犯或者与其他人发生权益争议才能以原告的资格向人民法院提起诉讼，排除了其他人或组织为他人利益或公共利益提起诉讼的可能性。

我国的宪法、环境保护法等相关法律均未规定公民如何行使环境权，相反环境保护法等相关法律规定只有直接受到环境污染损害的人才有权获得赔偿，这就限制了间接受到环

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万鄂湘提案《建立环境公益诉讼制度 保障受害者权益》，网络下载。

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境损害的人获得赔偿的实体权利。国务院发布的《诉讼费交纳办法》没有把公益性的诉讼案件明确纳入其中，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的起诉和提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说都是不利的。

另外，环境公益诉讼中的举证责任倒臵应进一步明确。在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于弱势地位，不易收集证据。

实践中，缺乏程序设臵的实体权益是无法用司法救济程序予以实现的，导致环境公共利益仅限于在行政措施层面上，难以得到真正的法律保障与救济。无救济的权利并非真正意义的权利，要使环境公共利益受到保障与实现，设臵相应的环境公益诉讼制度是必要的。“司法实践中，人民法院审理公益诉讼案件既缺乏程序法的规定，也缺乏实体法的依据，故很难受理公益诉讼案件。”笔者认为，我国目前的法律法规中，尚没有对损害环境公共利益的行为进行责任追究的规定，没有责任追究制度约束的污染企业就会没有罪恶感的肆意污染。造成这种局面有很多原因，比如，多家企业都在偷排，如何确定是其中哪一家造成的损害环境公共利益的污染呢？怎样证明存在损害？如果不解决这些实际问题，环境污染很难得到有效遏制。建立环境公益诉讼制度至少能够警示：谁污染环境谁就必须承担责任。

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万鄂湘提案《建立环境公益诉讼制度 保障受害者权益》，网络下载。

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三、国外环境公益诉讼对我国的启示

美国是当今世界上公益诉讼制度最完备的国家，其环境公益诉讼无论是在立法还是司法实践方面均有很大影响力。20世纪70年代以来，美国通过的涉及环境保护的联邦法律都通过“公民诉讼”条款明文规定公民的环境公益诉讼的诉讼主体资格。根据“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环保行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权，执行其法定义务的环保局长提起行政诉讼。进而，从程序法上为公益诉讼设立了诉权的程序性基础，与具体环境法中的相关程序性规定相结合，共同构成美国一套较为完整的环境公益诉讼制度。

日本的环境公益诉讼所指的主要是环境行政公益诉讼，这种诉讼的出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约，是在统一的民事诉讼法及行政诉讼法中分别对公益诉讼制度加以规定，环境公益诉讼适用公益诉讼的统一规定，没有就环境公益诉讼单独立法。

欧洲很多国家也有相关规定，例如，法国最具特色和最有影响的环境公益诉讼制度是越权之诉，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉。意大利有一种叫做团体诉讼的制度，它是被用来保障那些超个人的利益，或者能

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够达到范围很广的利益的一种特殊制度。

四、构建检察机关环境公益诉讼制度 （一）建立我国环境公益诉讼的构想

从实体法上，修改环境保护法，确立“公共环境权”，赋予一切公民、法人和其他社会组织有权对损害公共环境权的环境污染损害人提起环境公益诉讼。其次，在程序法上，修订相关法律，在民事诉讼法、行政诉讼法中分别增加环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼的程序，赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格，并对环境公益诉讼的启动主体、适用范围、诉讼程序，处罚作出明确的规定。最后，在环境公益诉讼起诉主体方面，检察机关应当被赋予提起民事环境公益诉讼的职权，同时，一切公民、法人或者其他社会组织均可成为原告有权提起民事环境公益诉讼。

意大利学者莫诺卡〃佩莱蒂认为，司法长官或检察官可能在环境公益诉讼中起不到什么作用，为保护环境，他倾向于创立对环境侵害行为或者存在环境侵害可能行的行为有权力做出禁止性决定的专门机构，由国家强制力保障禁止性决定的实施，同时，这些机构有权提起环境损害赔偿的诉讼。

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在我国，已经设立了专门负责环境资源监督管理的环境行

政机构，但是，如果设立“专门机构”却忽略了司法机关，而仅仅是指专门的行政机构的话，显然不利于环境正义的保护，当行政机关怠于行使或滥用管理职权以及立法关于环境

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参见梅宏：《人民检察院提起环境公益诉讼的法理依据》，载《检察日报》2009年9月29日第三版。

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