中国现阶段失地农民养老保障存在的问题与对策

毕 业 论 文

题 目 中国现阶段失地农民养老保障存在的问题与对策

中国现阶段失地农民养老保障存在的问题与对策

摘要：工业化、城市化进程的加快，中国的农民尤其是城郊结合部的农民越来越多地失去了他们原来赖以生存的生产资料——土地，于是就产生了一个特殊的社会边缘弱势群体——失地农民。由于土地征用补偿制度不合理，失地农民拿到的土地补偿金或安置补助费非常有限，一方面有限的土地补偿金和安置补助费经常不足以维持现有的生活水平，另一方面有限的土地补偿金和安置补助费坐吃山空后，他们的社会养老保障缺失这一核心问题越来越突出。应对这一问题制定一系列的对策来加以解决。

关键词：失地农民 养老保障 对策

开始于计划经济时期的中国现行征地制度，在当时特殊的历史条件下为保障国家经济建设，加快工业化和城市化进程起了巨大的作用。从某种意义上来讲，对被征地农民所采取的补偿安置措施适合于当时的条件，农民“以土地换就业”，得以无条件地进入城镇社会福利体系，从而消除了农民因失去土地而带来的养老、就业等诸多方面的问题。随着城市化进程的加快，征地的幅度会越来越大，会有越来越多的农用地被征用。这一过程中迅速催生出一个新的社会边缘群体——失地农民。

失地农民是指为了城市化快速发展的需要，政府通过行使法定的土地征用

权，把大量原本属于农村集体组织所有、家庭联产承包经营的部分或全部土地转

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化为国家所有而失去土地的农民。

据有关统计，1987-2001年全国非农建设占用耕地226.31万hm2，按人均占地0.0667hm2计算，至少3400万农民失去了土地。目前，非农建设用地以每年

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16.67万-20万hm2的速度增加，即每年大约有250万-300万农民失去土地。按照《全国土地利用总体规划纲要》的预测，2000-2030年30年间全国占用耕地面积将超过5450万亩，以每征用1亩地就有1.5个农民失地计算，届时失地农民将增加至1.1亿人。根据专家预计，这其中将有5000万以上的农民处于既失

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地又失业的状况。我国现阶段正处于转型期，对土地的需求也会不断的增大，征地的幅度也会越来越大，会有越来越多的农用地被征用，也就是说，未来失地农民的数量也会越来越多，从而这些失去土地的农民的未来生活和保障也越来越受到国家和社会的关注。

一、失地农民养老保障存在的问题

1.失地农民以家庭养老和自我养老为主，养老保障的社会化程度较低。长期以来，农民养老靠以土地为基础的家庭式保障为主要支柱，国家基本上不承担对农民的养老保障责任。对农民来说，土地不仅是最基本的生产资料，而且还是重要的保障机制。所以对于失地农民来说，土地养老保障已经是不现实的了，只能依靠仅有的一点土地和子女、自我的养老，但这两种养老保障都不具有长期性和稳定性。在有些情况下，如遇到天灾等不可抗力因素，在仅有的一点耕地或自留地上种的粮食颗粒无收、子女不孝不愿意赡养老人等情况出现时，这两种养老保障方式就显得非常脆弱。

从已经建立的失地农民养老保障制度的地方看，养老保障的水平偏低，不能满足失地农民养老的基本需要。而大多数失地农民由于缺乏必要的知识和技能，再就业非常困难，打工主要靠体力挣钱，收入低且不稳定，这就使得失地农民的家庭养老和自我养老比失地前更加脆弱，隐藏的养老风险更大。

2.失地农民社区管理混乱，农民养老保障难以实现。一些地区集体土地大量被征，人均耕地数量很少，已经符合撤销行政村建制的要求，有些地方已经实行撤村建居。“失地农村”大多基本或完全丧失土地，成为“城中村”，村民事实上生活、劳动等已融入城镇之中，这种“农民与居民、村委与居委”的格局，带来了多头管理、职责不清、体制不畅等弊病。[4]这种管理上的混乱，使得失地农民的养老保障难以有效的得以实现，农民对未来的保障不抱希望，这将会带来更多的社会问题。

3.失地农民的养老保障制度建设还处于发展阶段，缺乏规范性和稳定性。目前，对于是否应当建立针对失地农民的独立的养老保障制度，人们还存在不同的认识，有的认为应当把失地农民纳入城镇养老保障体系，有的认为应当把失地农民纳入农村养老保障体系，也有的人主张在现阶段应当建立适合失地农民特点的独立的养老保障制度。由于缺乏统一的认识，在如何解决失地农民养老保障的问题上全国还没有统一的要求和规定。由于各地城镇化发展的快慢不一、实际情况不同、征地补偿方式不同，各地对失地农民养老保障问题的重视程度也不相同。那些城镇化发展较快、失地农民数量较多、经济实力较强的地方，把解决失地农民的社会保障问题作为推进当地城镇化发展的配套工作，在城镇化快速发展的同时，就着手建立以养老保障为核心的失地农民社会保障制度，如上海、浙江等省市。但全国大多数地方，在普遍实行一次性货币补偿后，就让失地农民自行解决养老、医疗、失业等保障问题。即便是建立了失地农民养老保障制度的地方，由

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于统筹的层次低，有的由乡村统筹，有的由市县统筹，因此在同一省内、同一市内，失地农民的养老保障在待遇、标准，内容、方式等各方面都存在很大的差别。

4.失地农民养老保险体系有待完善。和城市相比，中国的农村长期以来就从未建立过系统的社会保障制度，虽然民政部农村社会养老保险司曾在全国各地陆续开展积累式社会养老保险试点，鼓励农民自愿定期交纳一定的保险费。但是农村社会养老保险在“清理整顿”的号令下基本处于停顿状态，即使在经济条件较

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好的地区，养老保险的统筹层次也仅到村级。若失地农民自愿参加农村社会养老保险，由于资金限制，会选择较低档次，每月交费2-4元，将来将领到7-14元的养老金，根本起不到保障作用(表1)「6」。

表1 不同缴费水平下所能领取养老金额 元 月缴费 年缴费 每月领取 2 24 7 4 48 14 8 96 28 10 120 35 15 180 42.5 20 240 70 24 480 140 50 600 175

如果采用城镇基本养老保险的方法即保险待遇与物价指数或工资增长指数挂钩的做法，那样将给国家和集体背上沉重的包袱。农村社会养老保险制度解决农民的老年生活保障问题的能力值得怀疑。

二、失地农民养老保障缺失的原因

土地对于农民来说是养老的根本保障，因此，对于失地农民来说，养老保障的权益缺失就因为土地的丧失，土地权益受侵害的原因也就是养老保障权益缺失的原因。

（一）土地权益的缺失

1.农村土地的产权不清。纵观现行土地征用补偿实际，可以明显看出，由于农村土地产权不清，这种土地征用补偿制度不是向农民购买土地，而是凭借国家

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权力来重新处置土地所有权。长期以来，农民集体土地被曲解为是政府所有，使得农村土地权属这个根本性问题被无意或有意模糊化，这使得集体充其量只是农地的“经营、管理者”。由于土地产权的不清，使得农民的利益很容易受到侵犯，所以在对失地农民建立社会保障措施时，这些补偿和措施将被看作是政府对农民的一种恩赐，是政府财政的一种额外负担。

2.土地市场的不完善。从上世纪以来，城镇国有土地使用权转让逐步走向法律化、市场化轨道，形成了有计划的市场经济状态，并且通过招标、拍卖等现代市场化运作方式充分体现了土地的价值。但是政府对农民集体土地“先征后让”，使得农民排挤在土地市场主体之外，政府和开发商分割了改变土地权属带来的巨额增值。

（二）政府对失地农民征地补偿制度的缺失

1.征地补偿标准太低，范围过窄，政府剥夺农民利益。按照《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用由三部分组成：（1）土地补偿费，

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标准为该耕地征用前3年平均产值的6-10倍，（2）安置补助费，为该耕地年产

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值的4-6倍，（3）被征用土地上附着物和青苗的补偿费。补偿的范围仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失，残余地损失，其他间接的损失，以及精神上的损失没有列入补偿的范围。从表面上看来，按农业经营收入来进行补偿似乎对农民有益，但现实情况中，按农业经营收入来制定的补偿费大大低估了土地对农民的经济价值，因为它无法体现土地对农民的养老保障功能和基本生活资料来源功能的相应的市场价值，农民在土地被征用后生活水平反而下降，甚至出现“征地返贫”的现象。

2.土地征用制度及补偿政策的失误。现行征地制度在征地前缺乏透明度，被征地农民的知情权、参与权、监督权和中诉权被剥夺；征地的经济补偿难以解决失地农民以后的生活、就业和社会保障等系列问题；现行用地制度使政府成为进行征地补偿的唯一负责人，这一系列的政策存在着失误，导致在市场条件下，政府不能提供具体的就业岗位，无法解决失地农民的就业安置，造成大量失地农民成为“三无”人员。

3.征地速度过快。由于征地政策存在着缺失，导致开发商征地速度比以往过快，超越了当地经济发展水平，使得大量失地农民涌入城市，与不相适应的经济发展水平使得城市没有足够的就业岗位提供，导致失地农民缺乏就业机会，养老得不到保障。

（三）城乡社会保障发展不平衡导致了失地农民“国民”权益的缺失 部分失地农民虽然进入了城市，但是并不是真正意义上的“城市人”，在医疗、住房、收入方面寻求政府的支持与保护却是一种奢求，而最让他们忧虑的则是子女得不到良好的教育。失地农民拿到征地补偿款如同国有企业职工买断工

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龄，实质均是失业，然而工人能享受社会保障，失地农民却没有。并且部分城市保险制度又不适用于失地农民，特别是在社会保险收不抵支的状况下，这种潜在的危险又有可能使得失地农民失去“进门”的资格。

由以上分析可知，现阶段失地农民的养老保障还十分薄弱，针对失地农民的社会化养老保障制度建设才刚刚起步，还处于探索阶段，远远不能满足失地农民的养老需要。为适应日益增多的失地农民的养老需求，更好地应对日益迫近的人口老龄化高峰的挑战，我们必须加快失地农民养老保障制度建设的步伐，积极探索解决失地农民养老保障的有效途径。

三、失地农民养老保障制度的完善及对策

基于失地农民问题是我国现阶段出现的问题，既具有长期性又具有过渡性。因此，在解决失地农民的养老保障时，既高度重视又循序渐进，既满足当前需要又着眼于未来发展，积极探索失地农民养老保障的新思路，来完善我国的养老保障制度。

（一）建立完善失地农民基本养老保障制度

1.失地农民养老保障制度要因地制宜。各地政府应根据当地经济发展水平和社会情况来构建失地农民养老保障制度，不要盲目效仿，不能认为农村经济发展水平和农民收入水平低，农民的养老保障水平就可以低些，应当提高保障水平。

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扩大农村养老保险覆盖范围养老保险同样遵循大树原则，参加保险的人员不可能在同一时间，同一地点发生相同的风险。一般而言保险系统覆盖面积越广，抗风险能力越强，所以因根据具体情况具体分析来制定一系列的制度来全面保障失地农民的养老问题。

2.失地农民养老保障制度要分类管理。由于失地农民群体本身构成复杂多

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