多层级治理框架下的职业教育领导力建设 - 以ETF伙伴国为例的分析 - 岑艺璇

使主要参与者和合作伙伴在横向和纵向层面参与政策链条的各个环节中。在政策周期的所有阶段为利益相关者的参与提供具有针对性的、多样化的咨询，激发社会伙伴参与解决职业教育问题的主动性，聚焦于为提升职业教育吸引力提供条件。

（二）明确利益相关者的组成、角色及领导力建设的目标群体

ETF伙伴国中，以政府主导的职业教育治理体系一度被认为僵硬且调整缓慢。一些伙伴国职业教育各层级参与者之间存在较大的能力差距，如社会伙伴和非政府组织的介入是非正式的，参与范围不广；纵向参与在不同层级的治理之间表现较弱，地方层面的责任不够明确；横向参与无效，主要体现在国家层面的部委之间和社会伙伴之间，以及地方层面的职业教育与培训提供机构与其他参与者之间；职业教育的决策过程出现了角色、责任和重要关系的混乱。针对这些问题，ETF明确了职业教育利益相关者的组成，主要包括战略决策者、不同层级的官员、雇主和企业及其机构、雇员代表机构和联合会、教师代表机构和联合会、非政府或第三方机构、民间团体、学习者及就业机构等。在此基础上，分析利益相关者的角色，如作为发起者、主要决策者、共同决策者、咨询或顾问、执行决策者、监控者、评估者、投资或共同投资人以及合作伙伴等。同时，ETF规定职业教育领导力建设的目标群体包括教育部长、劳工部长、国家机构以及国家层面的社会合作伙伴组织。职业教育部门内部的领导者包括部门主管、职业院校校长、职业教育机构的中层管理者、企业

［15］培训主管、人力资源执行主管等。

性，改善不同公共机构如国家部委之间的关系，形成职业教育国家战略方面的广泛共识；鼓励在关键政策领域进行改革，包括质量保证、课程改革以及机构资格认证，以改善治理环境；提高国家系统评估和监控职业教育的能力，以促进合理的决策、组织机构学习、问责制和政策学习。同时加强信息库建设以提升治理的透明度和决策的前瞻性。基于调查的大部分ETF伙伴国对信息的分析和相关决策者对信息的使用仍处于探索阶段，ETF认为，伙伴国需要建立正式的国家机制来完善、处理和使用劳动力市场信息，长期监控技能的需求和供应情况，使信息能够有效地传递至相关决策者并使之作为职业教育政策制

［16］定、监督和评估的参考和依据。

四、职业教育领导力建设的地区开发角色和责任在某种程度上，地方治理状况有时甚至决定了整体治理能力的水准。因而ETF鼓励地方政府针对中央要求进行积极定位，改善地方治理环境，以提升整体的治理绩效。

（一）注重地区和地方层面的职业教育政策

随着社会和经济不断发展以及治理环境的变化，地区和地方层面的治理能力越发重要。ETF试点研究表明，在幅员辽阔、地区差异大的国家有必要制定面向地区或地方的职业教育政策。由于不同地区经济社会发展状况、市场发育程度、人力资源结构、技能水平、劳动力需求均存在很大不同，地方性的政策若切合当地行业企业和培训机构的需求，则更具有号召力。ETF呼吁社会伙伴和民间组织的利益相关者在职业教育政策制定与实施过程中承担新角色，在区域或地方层面加强地方政府和利益相关者的角色和作用。

在发挥地区或地方层面的作用过程中，ETF重点关注地区的职业教育发展项目、职

（三）职业教育领导力建设贯穿政策全程ETF指出，有效的国家层面的职业教育领导力应能够贯穿政策前期咨询、规划直到政策的实施和评估阶段。ETF伙伴国提升国家层面的职业教育领导力的行动计划主要包括：增强国家职业教育政策的一致性和连贯

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业教育与培训的行业角色与绩效、权力分散和权力下放等问题。ETF同时指出，伙伴国家应根据地方具体情况探索立法的替代机制。例如，黎巴嫩在针对本国的职业教育治理评估报告中指出，如果立法不结合地方的实际情况，就难以确保相应的政策得到有效的贯彻执行，进而也会阻碍改革的步伐。因而强调建立灵活的立法机制，发挥软性调控（协议、合作、建议和意见等）的作用。

（二）保持中央政府在政策制定中的重要角色

政策形成是职业教育多层级治理过程中至关重要的环节。在ETF多层级治理模式中，政策制定的责任由国家和地方层面的各类参与者共同承担。尽管中央政府在政策制定中的角色不再是专断的，但其主导地位仍然明确。ETF认为，当权力共享时，需要分析并明确不同利益相关者的职能、角色和责任，其中，职业教育领导者能力（如谈判、协商、调解、交流和创造力等能力）的提升是一项重要的工作，应为职业教育领导者设计一套适用的能力组合培训方案。ETF职业教育各级参与者共同参与决策的模式促使决策更贴近实际。职业教育机构可以充分发挥其自主性，增强对市场需求的响应力，同时确保运行的成本效益。但地方分权的模式使中央政府部门的责任转移至地区、省属及地方官员，导致了不同程度治理的分散。如何确保有效的职业教育机构公共治理仍然是一个问题，需要加强纵向和横向的协调行动。

（三）共同确定利益相关方的角色和责任并付诸实施

权力下放的过程中，部分控制权逐渐从国家转向了公民。ETF指出，伙伴国需要联合政府和社会方面的作用形成合力，以应对政策制定和实施过程中面临的挑战。克罗地亚、突尼斯、乌克兰、哈萨克斯坦等伙伴国，均从国家到地方层面全面参与、共同推进技术和职业教育与培训政策。在乌克兰，国家、区

域和地方层面展开了垂直合作。国家层面负责制定战略指导方针和标准，地方层面负责政策执行、资金筹措、人员、设备和项目管理。其中，各参与者新的角色和责任由利益相关方共同确定，并力求在地方政府和职业教育机构之间采用最有效的沟通方式和伙伴关系模式，以确保制定的相关条款能够付诸实施。以吉尔吉斯斯坦为例，直辖市积极参与人力资本开发，政府的主导作用在于提供建议和指导。政府在每个市设立发展基金，地方自治政府机构充当雇主的角色，职业教育机构则被当地政府视为合作伙伴，负责培训专业人员以满足劳动力市场的技能需求。目前，吉尔吉斯斯坦几乎所有市均制定了职业教育发展的相关战略，由社会各界参与共

［17］同开发，并得到地方议会批准和认可。

五、职业教育领导力建设的体制和机制改革的协调问题职业教育领导力不是单方面的个体行为、能力或影响力，而是特定制度下的产物。职业教育领导力的提升取决于职业教育领导者、组织机构和环境之间的关系和互动。政府要为领导力的提升提供良好的制度平台，针对一系列的体制和机制的改革，通过有组织的对话、协商以及协调一致的行动，创造具有共同目标的全面伙伴关系的机会，发展有效的社会伙伴关系，处理好与地区和地方合作、与日益自治的职业教育机构的关系。

（一）职业教育领导力建设与发展有效的社会伙伴关系问题

ETF的试点研究表明，一些伙伴国的利益相关者在整个职业教育政策周期的合作和参与仍处于较低水平。如何发展有效的伙伴关系成为ETF进一步探索的问题。首先，ETF认为，积极性和共同的兴趣是支撑职业教育伙伴关系发展的首要条件，因此，相关政府部门或组织机构的责任是提出一项社会伙伴能

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够积极响应的倡议或远景规划。伙伴关系要覆盖不同民间组织，而不仅仅是经济领域的参与者，尤其强调雇主及其机构在所有职业教育伙伴关系的关键作用。例如，以色列的制造商协会是其经济领域中所有行业部门的代表机构，吸纳了2000多个来自公共、私立部门、政府部门和民间团体的会员。协会成立自己的组织参与解决培训问题，并积极与管理机构和学校联盟联系，经常参与国家层面的论坛和对话，同时参与职业教育政策的制定、实施和改革。其次，建立基于战略的机构合作或技术工具的协调机制，促进职业教育利益相关者在政策制定和实施的过程中展开积极的对话，以更为正式和制度化的形式加强教育部门、劳动部门、行业企业以及地方政府等主要参与者之间的互相理解与合作。ETF伙伴国的一些具体做法包括制定国家职业教育与培训战略，成立专门的协调机构，组建行业或地区技能委员会联盟，设立相关咨询机构和联合理事会，组成部际合作团体、跨区域合作团体，共同开发国家资格框架、职业标准和质量保障机制，建立就业与培训需求信息中心，开展区域参与者主导的试点项目

［18］以及制定地方自治法律等。另外，政府部

训的各个方面，如培训标准、工作安置、实习、设备以及对学习的资助和评价等。同时将利益相关者聚集起来，共同开发并完善国家职业资格框架，建立质量标准、推行课程改革、实施不同的评价方案，提升职业教育的灵活性和可获取性。其中，促进职业学校和培训机构在地方层级的合作是一个重要方面。教育和培训机构可以组成一定的联合体，增强在政策制定中的发言权，以营造有效的政策执行环境。ETF指出，关键是要建立参与者网络，并在其中共享信息、专家意见和创新项目的理念。加强政策对话的指导和技术支持，通过与地区和地方参与者以及社会伙伴的对话，创造具有共同目标的全面公私伙伴关系的机会。同时，ETF认为政府层面需要进行明确的职能分析，确定哪方面的管理适合下放到学校层面，哪方面最好保留在中央层面。对于利益相关者的角色、职能和责任，均要作出明确规定，并且确保这些规定和程序能够得到不同利益相关者的认可。

（三）职业教育领导力建设与日益自治的教育机构的协调问题

职业教育机构的自主性及对社会、市场和学习者需求的响应力，是衡量其是否具备灵活运作和确保成本效益能力的标准，因而强调发展有效的机构领导力。这对日益自治的职业教育机构的领导力建设提出了挑战。

首先，ETF认为职业院校的领导力并不局限在课程与教学领域。除了建立良好的工作和学习模式，实施课程和评价体系促进有效教学，职业学校和培训机构领导者还需在管理和决策中发挥积极作用，引入当地企业、社会伙伴或社区参与学校管理，尊重并考虑学习共同体所有成员的需求和意见。其次，职业院校的自治程度及对学校领导的赋权程度是推进职业教育领导力建设的重要因素。ETF伙伴国的做法是将更多的责任转向地区和地方当局尤其是学校，扩大学校在办学定位、专业设置、人事管理、经费使用等方面的

门和社会伙伴成员之间要实现一种平衡。如土耳其的省就业和职业教育委员会的成员是由不同利益相关者的广泛代表组成，地方就业和培训委员会也有来自地方当局、培训机构、行业和非政府组织的代表，这样有助于确保包括公民在内的不同群体参与，促使职业教育机构更好地履行职能。

（二）职业教育领导力建设与地区和地方合作的问题

雇主代表、公共机构和职业教育与培训机构之间的合作可以更好地增进职业教育领导者对劳动力市场中技能需求的了解，提升对技能发展趋势的判断力，并在技能战略的实施过程中发挥一个较为积极的角色。通过合作促使雇主全面地参与职业教育，提供培

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权力。同时确保在促进地方参与者发挥自主性和保持国家控制之间形成平衡。在不同利益相关者之间展开密切对话确定最佳职责分配组合，使之既能保持中央控制，又能委派或授予相应的责任。再次，加强对参与者尤其是职业学校管理人员的能力建设。明确学校领导者和培训主管有效执行管理所需的知识、技能和能力，设立初始的和在职的能力建设计划，并确保培训的可持续性和有效性。建立支持机制，密切与中央政府或地方官员的联系，采取相应的对等网络支持等。————————

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BuildingVocationalEducationLeadership

intheFrameworkofMulti-levelGovernance

——AprobeintoETFpartnercountries

CenYixuan&GuYu

Abstract：Buildingvocationaleducationleadershiphasbecomeaconcernedissueineducationalreform，anditisa

complexproblemwhichneedstocarryoutmulti-levelgovernancepractices.Itisalsoakindofcombinedeffectofvariouscapabilitiesandelements，andthedevelopmentofvocationaleducationleadershipmayborrowthetheoryandmethodofmulti-levelgovernance.WiththeenlightenmentsofETFpartnercountries，buildingvocationaleducationleadershipimprovingvocationaleducationleadershipatnationallevel，clarifyingtherolesandobligationsoflocalareas，aswellasexploringthecoordinationbetweenthesystemandmechanisminbuildingvocationaleducationleadership.

Keywords：multi-levelgovernance，vocationaleducationleadership，goodgovernance，ETFpartnercountriesAuthors：CenYixuan，doctoralstudentofInstituteofInternationalandComparativeEducation，NortheastNormal

requiresresearchesofmulti-levelgovernance，suchasframeworkselection，principlesetting，methodology，etc.，

University；GuYu，professoranddoctoralsupervisorofInstituteofInternationalandComparativeEducation，NortheastNormalUniversity（Changchun130024）

［责任编辑：杨雅文］

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