论我国多支柱的养老保险体系

中南财经政法大学本科毕业论文

企业年金的建立无疑将增加企业雇主及雇员对于养老保障的支出，一方面将增加企业负担，另一方面将影响到企业雇员的现实生活水平。因而，只有企业盈利水平好的行业才成为企业年金的实践者，我国企业年金的行业及区域特征也恰好验证这点。

然而，在目前这种情况下，并不是其他盈利水平较弱的行业不想推行企业年金，他们也意识到企业年金作为一项企业内部激励手段在很大程度上能够调动员工工作的积极性， 而员工也不是只看到眼前的利益而忽略长远的利益， 他们也希望在年老时能够生活的更加惬意。然而，由于企业年金的建立所需要的动力机制缺位，使得企业年金实质上成为某些超过社会平均利润率的行业和企业的特殊收益。

4.企业年金运行不规范

不规范的企业年金运行模式会严重影响企业年金的健康发展。当前，我国企业年金的运作模式由企业自行管理、社保机构经办和保险公司经办等三部分组成，对于年金的运行管理缺乏统一的规定，以致年金运行中风险规避和盈利目的难以良好实现。以社保机构经办来看，企业将年金委托为地方社保，由地方社保再委托给部分证券公司、基金公司等进行运作。社保经办机构以管理者和监督者双重身份出现，影响了市场功能的正常发挥，不利于企业年金的规范发展。

此外，大型企业自办年金业务，年金资产于企业资产并没有正真分开， 在企业遇到重大财务变更时，难以保证年金资产的安全和职工的利益。

5.保险行业缺少规范

个人储蓄性养老保险发展滞后。作为商业范畴的个人储蓄性养老保险，由商业保险公司来运作，但是多年来由于保监机构对保险行业的监督力度不够，保险公司缺乏规范，保险从业人员的素质高低不齐，保险条款含糊不清等给人们在购买商业保险时造成了巨大的困扰， 从而使得个人储蓄性养老保险发展严重滞后。

（二）对策建议

从我国目前养老保险各层次间的发展来看，三个层次之间的协调互动只要能走出困境，养老保险才能够真正起到保障人们生活的作用。

1.关键是解决隐性债务

解决隐性债务这一历史性的问题成为关键，很多学者在这一方面也提出了很多对策，总体来说这一方面属于宏观范围，应该有中央政府来解决，最直接和最有效的方式应该是用财政支出来弥补这一缺口， 而国家也正是在这一方面做出了有效的决策，社保支出与财政支出的比例逐年增加。

此外，还有一个针对空账运作提出来的解决对策，即“名义账户”制，我们借由这一制陵作为一个跳板，对国家而言，给隐性债务的解决留出了一定的时间，在这一缓冲期内，中央政府能够制定更好的对策，多渠道来解决这一问题，缓解了财政压力；对个人而言， 当领取养老金时，名义账户就相当于银行的储蓄存款，虽然账户是空的，但是却能够取出相应的金额，这就形成了完全的激励效果，促使大众更积极参与到养老保险这一事业中来。

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2.降低基本养老保险的缴费率与替代率

企业年金和基本养老保险社会保障体系的重要组成部分，从功能上来说，两者为互补关系，然而，从两者的资金来源和组成来说，两者却存在替代关系。目前世界养老金改革的趋势是逐渐降低国家管理的基本养老保险金的比例， 逐步提高由市场运作、政府监管的企业年金的比重。

从我国的情况来看，应根据我国经济发展水平、企事业单位经济状况、国家财政收支情况及变动趋势，调整基本养老保险于企业年金的关系，适度降低基本养老保险的缴费率与替代率，将此部分支出专为发展企业年金，提高企业年金这个支柱在社会养老保险中的支撑作用。

3.实行积极地财税政策，提高建立企业年金的积极性

企业年金对于养老保障的构建来说具有很大的重要性，因此政府的介入具有很大的必要性。换而言之，则是政府在企业年金中发挥积极作用， 提供各种优惠政策，尤其是税收优惠，推动企业年金的发展。

在企业年金的企业缴费方面的税收优惠，我国目前规定企业缴费在工资总额4以内部分可以在成本中列支，远远低于日本等发达国家的可税前列支比例。从我国企业年金所设计的 20的替代率目标看来，现行 4的税前列支比例在企业单位缴费的情况下存在不足。为使企业年金得以发展，应当从立法方面规范政府的税收优惠政策，在企业年金的筹资方面，以及企业年金待遇支付方面，国家对实行企业年金的企业，应给予必要的减税优惠政策。

除了对实行企业年金的企业给予税收优惠，对参与企业年金计划的职工，在个人所得税方面，也应当作出相应的税收优惠权利的规定。只有建立起激励机制，才能够在我国目前企业年金发展的状况上有所突破，真正发挥企业年金第二支柱的作用。

4.加强构建监管体系，确保基金的安全性

在国际上，较为普遍的企业年金管理形式是独立的企业年金基金会。基金会由一个或多个地区的多个企业发起，具有独立性，与发起的企业完全分开，从而避免发起企业对年金基金会的管理运作进行干预。 这个多个企业联合组建的模式有助于降低年金的运行费用，实现基金的规模化运作。鉴此，从构建规范化的经营管理单位，确保企业年金的安全性角度来看，我国应借鉴国外的先进经验，构建上述的独立的企业年金基金会，承担管理企业年金的职责。

目前由社会保险机构、企业自身管理的企业年金应该转移到所发起的企业年金基金会。通过委托投资的方式，将企业年金的投资运营委托给具有基金投资经验的机构，如基金管理公司、保险公司、商业银行等。对于企业年金的监管，政府应着力建立系统的监管体系，贯穿企业年金的设立、运行等环节，真正确保基金的安全运作。

5.规范保险业发展

保险业的发展需要政府各方面的大力支持，当前最为欠缺的便是税收优惠政策与规范

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的监管体制。税收优惠政策一半通过免税、延迟纳税等方式进行，应包括个人购买长期养老保险的所得税优惠政策、对强制性和政策性保险的减免税政策。

此外，现阶段企业年金成为各寿险公司的力争点，那么各个寿险公司更要抓住机遇，更新经营管理方式，引入全新的企业年金设计理念，为各企业量身定做、规划并建立长期的企业年金计划，在增强自身竞争力的同时，推动企业年金的发展。这就更要求政府加强监管机制方面的监督，在规范保险业发展的同时促进企业年金的发展。

总之，在构建多层次的养老保障体系过程中，如何实现“三个支柱”科学合理地均衡发展，发挥出各自应有的功能和作用，是当前亟待解决的问题之一。

中国的多层次养老保险体系只有突破了其发展的困境，三个层次之间协调发展，才能使中国的养老保险更加完善，真正起到保障人们生活、安定社会的作用。

（三）养老保障责任不清

1.历史债务责任不清

养老保险历史债务是我国经济改革和社会发展过程中最难解决的转制成本之一。国发11997]26号文件，统一了基本养老保险制度，确定了费率和替代率，划清了“老人”、“中人”和“新人”的界限，初步限定了历史债务的范围和规模。但是，由于当时只是将个人账户作为一个计发办法，个人账户不是实际账户，而是一个“名义账户”；由于财务上实行社会统筹基金和个人账户基金混账管理，允许统、账基金相互调剂使用，以基础养老金代替基本养老金，基金管理未能实现向部分积累制过渡的目标，仍然是现收现付制；由于个人账户基金既没有基金积累，也没有真正实现投资运营，却无本计高息，致使个人账户养老金债务持续增大。与此同时，1997年以来，各地没有做实个人账户，无法割断统、账基金之间的联结，没有锁定统筹基金的债务。一些地方为满足当期支付需要；大量动用“中人”和“新人”积累的个人账户基金弥补社会统筹基金收支缺口。这实际上是通过“中人”和“新人”的个人账户基金积累偿付养老保险历史债务，其结果是债务期间结构的变换，即在暂时减少历史债务的同时，持续扩大统筹基金的现实债务，增加了政府的养老保险债务规模。过去6年，个人账户“空账”规模累计已超过6000亿元。如果不做实个人账户，不实行基金分账管理，从根本上锁定政府的财务喷担，建立各级政府、企业和个人的分担机制，养老保险债务不仅是我国规模最大、增长最快的债务之一，而且可能是一个永远填不满的无底洞。历史债务不清，持续放大基金缺口和“空账”，严重影响到基本养老保险制度的财务可持续性。

2.中央与地方财政兜底责任不清

我国现行的中央与地方政府对社会经济事务的管理责权划分仍不够合理，难以实现权利与责任对等。在养老保险制度的管理事务方面，中央政府和地方政府的责权划分不清主要表现为：一由于全国统筹和地方统筹的目标结构不明，对社会统筹部分的财政兜底责任不清，致使社会统筹部分没有形成一个合理的层级分布，社会统簿层次长期停滞在市、县级。二在具体事务管理和资金支持方面，中央财政与地方财政责权划分不完全对等，没有

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很好地体现出公共事务管理中“谁负责、谁出资”的效率原则。地方政府部分拥有厘定缴费率和调整计发基数与标准的权力，却往往要求中央政府提供资金支持。这些问题导致了基本养老保险资金筹集、管理和基金使用的低效率，也限制了收入再分配功能的发挥。中央和地方财政兜底责任不清，致使社会统筹层次长期处于低水平，利益分配矛盾日益突出。

3.统筹外项目与统筹内项目责任不清

长期以来，由于政府与企业、中央政府与地方政府之间养老保障责任不明，企业依赖政府、地方政府依赖中央政府的倾向日趋明显，中央政府的责任和包袱越来越重。一些地方在实行社会统筹过程中，采取一刀切的方式，剥离了部分企业保障项目，过多地承担了养老保障的责任。由于政府能够确保按时足额发放养老金以及职工缺乏自我保障意识，企业没有自主建立保障计划的积极性。同时，一些地方利用基本养老保险中过渡性养老金管理混乱，把统筹外项目纳入基本养老保险支付范围，部分地区统筹外项目已占实际支付的1／3左右，提高了基本养老保险的保障水平，增加了各级政府养老保险的隐性负担。基本养老保险制度的目标替代率为58.5%，目前全国平均为86%，有的地方高达120%以上。随着财政负担的逐年增加，一些地方政府利用“两个确保”的政策，向中央政府提出财政兜底要求，逐步将应当由地方财政承担的统筹外项目转变为统筹内支付，一并转嫁给中央政府，使中央政府的有限责任转变为无限责任，出现了“地方请客，中央买单”的局面。统筹外项目与统筹内项目责任不清，助长了地方政府和企业的依赖倾向。

4.政府责任与市场作用的关系不明确

基本养老保险具有公共品性质，社会统筹部分由财政兜底、政府管理，是一种非市场化的保障项目；个人账户部分由职工个人承担风险、政府管理，是一种准(或半)市场化的保障项目；企业年金则是一种由政府制定规则，依规监督，并实行完全市场化管理的企业福利制度。企业年金是对基本养老保险待遇水平的补充，但基本养老保险的替代率水平又严重影响着企业年金的生存和发展空间。根据世界性养老金改革的趋势，国家管理的基本养老金的比重将逐步降低，而由市场运作、政府监管的企业年金的比重将逐步提高。从我国现行制度来看，养老保险制度的现收现付制的实质和与之相适应的政府承担无限责任的现实，无疑挤压了市场机制发挥作用的空间。在基本养老保险制度之内，个人账户积累作为职工个人财产得不到切实的制度性保护，企业和个人缴费与最终受益没有制度性联系，造成企业和个人缴费的激励约束机制扭曲和无效，也导致向非国有企业及个体私营经济扩面的努力遇到困难，而适合以市场机制为基础进行管理的企业年金发展迟缓。这种状况已经明显不能适应我国经济市场化正在不断发展与完善的趋势。政府责任与市场作用的关系不明确，导致政府责任无限膨胀和市场作用难以发挥。

（四）建立合理的责任分担机制

1.正确处理三大关系是划清养老保障责任的前提

（1）正确处理国家、企业与个人的关系

正确处理国家、企业与个人的关系就是明确合理地界定国家、企业与个人在养老保障

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