46.国家审计体制的比较与启示

国家审计体制的比较与启示

[内容摘要]：本文通过比较四种国家审计体制的主要特征，找出其各自优越性和适用范围，并试图得出一些关于国家审计体制的一般性认识以及对我国国家审计体制改革的有益启示。

[关键字]：国家审计体制 比较 启示 审计体制是指机构设置（管理体制）、职权设置及其运行效率的总称。各国审计体制的形成与其政体有着密切的历史渊源。目前世界上已有160多个国家和地区建立了适合自己国情的审计体制。由于各国政治、经济、历史不同，形成了各种不同的审计体制或模式（本文将审计体制与审计模式视为同意语）。关于审计体制的分类，学术界有几种不同的看法，文硕（1996）认为有立法型、司法型、行政型和独立型四种审计模式，这种观点一直被学术界引用（我们称为传统观点）。但有人认为不存在所谓的立法型和独立型模式（李金华，2003）。本文仍按传统观点对其进行考察。倘若我们将五彩缤纷的国家审计特色进行理论抽象，可以清晰地发现，从审计的独立性角度进行分析，立法模式、司法模式和独立模式均属于一种独立型的结构，而行政模式则属于一种非独立性或半独立性的结构。从理论上来看，四种审计体制中，行政型的独立性最低、独立型的独立性最高。下面我们对四种国家审计模式的特点做一总结：

立法型国家审计模式:是审计机关向议会负责的国家审计模式。审计的重点基本上是围绕议会的财政权范围展开的，其核心是监督国家财产的收支和分配，旨在保证预算、结算资金的合规性和有效性。在国家大量干预社会经济生活的当代社会，这种模式的国家审计机构宏观服务的职能较强。虽然它并不直接干预政府和部门的决策，但其对国家资金使用情况的建设性批评，往往对议会的宏观决策产生积极的影响，并能通过审计结果公开化对资金使用人产生有效的约束。它平行于行政部门，其作用是发挥立法机关最大限度地监督行政职能，是最理想的审计体制，在西欧、北美等发达国家和许多发展中国家十分普遍。它代表当今世界审计体制的发展方向和主流。

司法型国家审计模式:特点是,首先，最高审计机构属于司法系列或具有司法性质，它强调审计机构的权威性和独立性，强化了国家审计的职能与作用。其次，司法型最高审计机构具有显著的稳定性。在这种形式下，审计法院的法官特别是高级法官实行终身制，它有效地保证了审计机构的稳定性与审计方针、政策的一贯性，也有效地保证了最高审计机关的人员素质和工作质量。再次，最高审计机关不实行准则管理而实行制度管理，它与财政、公共会计同属于公共财务制度，并构成大陆派的特点。最后，审计法院把年度审计公共报告上交共和国总统、国民议会和参议院的同时，有权将其刊登在政府公报上，以引起舆论界和社会的关注，造成社会舆论监督。

独立型国家审计模式:国家审计只服从于宪法、法律,国家审计独立于立法、司法和行政三权之外，它与议会没有领导关系，也不是政府的职能部门。在审计监督过程中，坚持依法审计的原则，客观公正地履行监督职能，只对法律负责，不受议会各政党或任何政治因素的干扰。但对审计出来的问题没有处理权，而交与司法机关审理,这是它与司法型审计的最大区别。代表国家是德国和日本。 行政型国家审计模式: 这种审计模式的主要特点是：第一，行政体制的审计机关隶属于政府行政部门或隶属于政府某一部门的领导，如，泰国和中国的审计

署是在总理领导下工作的，而巴基斯坦审计长公署则隶属于财政部门。第二，根据国家法律赋予的权限，对政府所属各部门、各单位的财政预算和收支活动进行审计。它们对政府负责，保证政府财经政策、法令、计划和预算等的正常实施。第三，行政型最高审计机构时效性强。

通过各国国家审计演变史和各种审计体制特点的分析比较，我们可以得到以下一些启示。

一、各国审计体制是其政治制度的表现，是为其政治制度服务的。正如文硕（1996）所说：“政治制度制导着国家审计，国家审计承载着政治制度。”如三权分立的国家（美、英、法、德、瑞等），由于具体情况不同，有的议会力量较强，审计机关由议会领导，实行立法型审计模式；有的国家司法意识较强，审计机关就隶属司法系列，这样才能更好发挥审计监督作用。可见，建立审计模式要因地制宜，不可一概而论。

二、不论采用何种审计体制以及审计体制如何演变，都是为了达到权力制衡和增强审计的独立性的目的。这充分说明审计是民主政治的产物，它在完善各国民主政治的道路上，也必然经历由不完善到逐步完善的过程。如英国、美国最初都是行政型模式，但实践证明它的独立性有限，不能很好发挥制衡作用，故后来才发展到立法型；德国开始是立法型，后来一段时间是行政型，再后来最终发展到了独立型。

三、审计体制本身无所谓“最好”、“最劣”之分，只要适合于本国国情，能真正发挥经济监督和制衡作用，就是有效的。例如，立法模式由议会领导，对议会负责，而如果某国的议会力量薄弱，议会不能制约总统（国王）或首相（总理），相反总统（国王）能控制议会（有解散议会的权力），那么，这种国家采取行政型模式或司法型模式比立法型模式更有效；又如独立模式，虽然其审计独立性很强，但没有处理处罚权，只有调查和建议权，这也是不足之处。但是总的看，由代表人民利益的议会领导或具有司法职能的审计具有较多的优越性，他们独立性较强，权威性较高，能更好发挥监督和制衡的作用。

四、行政模式审计体制，其明显的弊端是独立性较差，权威性比较弱。所谓“审计难，处理更难”不能不说与此体制有关。在经济全球化，许多国家加入WTO的当今世界，必须加强各国审计的独立性和权威性，立法型审计模式是值得借鉴的，但其前提必须有一个强大的议会。我国人大是监督“一府两院”的最高权力机构，从长远看，国家审计机关隶属“人大”是理想和可行的选择。

五、审计体制是指审计的一整套制度安排，包括机构设置、职权配置和权力运行的有效性等。因此，讨论审计体制不应只看机构设置一个方面，或片面强调级别升格，还应考虑其职权配置是否合理、权力运行是否有效。

六、审计体制受各国法律环境的制约。历史的经验表明，审计在其发展过程中，它发展速度的快慢、独立性的强弱、制衡作用的大小、审计体制的形式、权威性的高低以及运行效率的优劣，在很大程度上取决于法律的推动。例如英国，如果没有1215年封建领主强迫英王签定了《大宪章》文件和1669年的以限制王权、保障议会权力的宪法《权利法案》，就难以产生现代立法型审计模式；又如法国，如果没有1256年法国国王颁布的“伟大法令”，就不会有各城市市长和政府官员每年携带账目来到巴黎“自觉”接受审计；再如我国，如果没有1982年宪法关于国家建立审计制度的规定，各级审计机关也不可能在1983年陆续建立。

综上所述，我们可以得出，审计体制属于上层建筑范畴，审计体制改革是上

层建筑和生产关系的改革，要同一定的经济基础和生产力发展水平相适应；审计体制改革是一国政治经济体制改革的组成部分，各国国情不同，审计体制也没有统一的模式。对于我们国家而言，不仅要学习各国审计体制的先进经验，而且还要完善各项配套改革措施，完善社会主义市场机制和法律法规建设，探索出适应我国政治经济环境的国家审计体制。

[参考资料]： 1、《国家审计体制比较研究》 曹霞 山西财大学报 2001.2 2、《论我国国家审计体制改革》 廖洪 3、《世界审计史》文硕 4、《世界国家审计模式的比较、分析与启示》

审计理论与实践2001.5