土地资源管理论文

建设管理与房地产学院土地资源管理论文

城市土地储备制度，是指城市土地储备中心通过征用、收购、置换、转制、收回等方式，从某些分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由土地储备中心组织进行职工和居民的安置、房屋拆迁、土地平整等一系列土地整理工作后，将土地储备起来，再根据城市规划和城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。其主要目标是通过政府垄断土地一级市场供应，增强政府对土地市场的调控能力，防止土地收益流失，规范市场秩序。它是城市土地使用制度改革的一种新尝试,对于促进城市土地市场的健康、规范发展,促进城市土地资源的优化配置,具有积极的作用[1]。

1.城市土地储备模式的基本内涵

1.1土地储备形式

根据市场的状况和资金条件对城市土地进行储备,一般地说城市土地储备有三种形式:一是实物储备,指土地储备中心对回收、收购、征用的土地进行储备。二是规划红线储备,指按照城市规划的要求包括旧城改造、企业盘活土地市场的需要,直接将规划红线内的土地由城市土地储备中心进行管理与控制,以备实物储备。三是信息储备,对于不急于收购储备或受财力限制,一时无力进行资金收购的地块进行信息储备。三种形式的收购与储备应根据市场和资金情况适时地进行调控,逐步转为实物储备。对于破产或特困企业,要根据政府的安排优先予以收储[2]。 1.2城市土地储备模式

城市土地储备模式主要有“市场主导型”模式和“政府主导型”模式两种。 政府主导型土地储备模式是指在土地收购和储备中政府起主导作用,在政府主导的基础上,充分发挥市场机制配置土地的功能,实行政府主导与市场运作有效结合。其特点是收购土地的范围由政府行政法规规定,规定范围内的土地统一由土地储备机构根据计划进行收购、储备及开发,土地管理部门根据用地规划和用地需求,采用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让。

市场主导型土地储备模式是指在土地储备过程中土地开发公司参与土地购买、开发活动,以市场调控土地收购与开发的数量。其特点是土地发展中心根据自己的收购计划和政府的要求,通过与被收购单位协商,确定土地收购价格或约定土地收益分成,按照约定由发展中心支付收购金取得土地,并按现行规定办理土地过户手续,储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套,

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对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者[3]。 目前多数城市土地储备试点工作多实行的是政府主导型模式。

2.我国城市土地储备制度的三种模式比较研究

2.1我国不同城市土地储备运行模式的特点

土地储备制度作为一种新的制度安排，各地在实践过程中形成了不同的储备模式。当前，我国形成了三种有代表性的土地储备模式：一是以市场机制运行的“上海模式”；二是以政府主导的“杭州模式”；三是市场与政府结合的“武汉模式”。

2.1.1 “上海”模式

“上海”模式是以上海为代表的按市场机制运行为主的市场主导型运作模式。 该运作模式基本采用市场化运作方式，充分体现市场机制配置土地资源的功能。这一模式的特点是土地储备机构据自己的收购计划和市政府的要求，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，取得土地并按现行规定办理土地过户手续，储备机构取得土地后在对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套后，由土地管理机构出让给新的用地者。 2.1.2“杭州”模式

“杭州”模式是行政指导和市场运行相结合的政府主导型运作模式。 该运作模式在政府主导的基础上充分发挥市场机制配置土地资源的功能，实现政府主导与市场运作有效结合。其特点是收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围内的土地统一由土地储备机构根据计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。我国的香港、武汉、青岛、绍兴、广州等城市的土地储备模式也基本属于这种[4]。 2.1.3“南通”模式

“南通”模式是行政指导、市场运作与土地资产管理三者相结合的政府市场混合型运作模式。

这种模式的特点是政府规定用于储备的土地范围，对可收购的土地由土地储备机构与原用地者签订《国有土地使用权收购合同》，储备机构按合同约定支付费用后取得土地使用权，另外储备机构还受政府委托作为国有土地资产代表，对国

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有企业改革中土地使用权作价出资部分进行管理，收取企业改制中以租赁方式处置的土地使用权的租金和其它用地者按规定向政府缴纳的租金[5]。 2.2城市土地储备制度的三种模式的比较

市场主导型的重点在于通过土地储备来实现土地的保值、增值，力求土地资产价值的最大化，其优势在于程序简单，土地进入市场速度较快，政府在土地的开发投资可以较少。市场主导型模式规定了储备土地的范围，但是对于范围内的土地收购并不具有强制性，且土地储备机构的职能定位明确，权利义务的设定都基本在当前法律框架范围内，但是不利于实现土地一级市场的集中管理。 在混合型模式中，土地储备与土地交易许可得到无缝的链接。土地交易许可制度的出台，活跃了土地二级市场，并且很好地解决了非经营性房地产开发用地以及属于储备范围但不宜收购土地的问题。但其缺点则与市场主导型一样，削弱了政府对土地一级市场的实际控制力，不利于实现土地一级市场的政府垄断。 2.2.1土地储备机构设置模式的比较

“上海”模式在土地收购储备机构设置上，属于单一结构模式，上海市土地储备中心是上海市政府设立的隶属于土地管理部门的土地储备机构，负责土地收购储备的全过程，并按“两级政府，两级管理”的体制建立市区两级，以市为主的土地储备网。

“杭州”模式在土地收购储备机构设置上，属于双结构模式，即成立城市土地收购储备委员会和土地收购储备中心，实行分层次两级管理的体制模式。其中城市土地收购储备委员会由政府成立，是城市土地收购储备工作的决策机构，由分管副市长任主任，成员由土地、规划、计划、财政、城建、房管等职能部门及有关金融单位负责人组成；其主要职责和任务是研究落实土地收购-储备-出让的相关政策规章，协调部门关系等等。土地储备中心是土地收购储备工作的执行机构，隶属于土地管理部门，接受土地收购储备委员会的指导和监督。 “南通”模式在土地收购储备机构设置上，也属于双结构模式。该运作模式与杭州模

基本类似，只是城市土地收购储备机构多承担了作为国有土地资产管理代表的职能 [1]，易造成在实际运作过程中土地收购储备机构的性质功能定位不清[6]，政府的行政管理职能与土地所有权职能容易混乱，出现政企不分现象，从而影响运行

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效果。

2.2.2土地储备资金运作方式的比较

由于上海的市、区（县）土地收购储备机构的性质各不相同，因此，资金来源及运转显得相当的复杂[1]，但是，总的来说都必须遵守以下的规定[7]：储备地块出让所得的价款中，属于土地使用权出让金的部分，由受让人支付给土地管理部门；属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。土地储备专项资金的设立、使用和管理办法，由市财政局会同市房屋土地资源局另行规定。

杭州市土地储备中心的资金运作受市财政部门的指导和监督，实行收支两条线[8]。土地储备中心的资本全由市财政拨款，运作资金可通过土地抵押贷款等方式筹措。土地收购补偿费、前期开发整理费和储备期间的管理费由土地储备中心支付，并从土地受让单位支付的土地开发补偿费中得到弥补并回收。

南通市土地储备资金运作方式为[9]：以土地储备地块为核算单位，在地块完成前期开发后，即通过财政充实资金，在该地块获得收益后，将由财政返还全部费用。储备土地有偿使用收益按比例拨付充作土地储备资金。 2.2.3储备土地来源的比较

上海市土地收购储备范围包括[7]：①滩涂围垦成陆地并经验收合格的土地；②拟转为

营性建设用地的原国有农用地；③拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；④拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；⑤土地管理部门依法收回的闲置国有土地；⑥市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。

杭州市土地收购储备范围包括[10]：①市区范围内的无主地；②为政府带征的土地；③土地使用期限已满被依法收回的土地；④被依法收回的荒芜、闲置的国有土地；⑤依法没收的土地；⑥因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨的国有土地；⑦以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和又不具备转让条件的土地；⑧因实施城市规划和土地整理,市政府指令收购的土地；⑨土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地；⑩其他需要进行储备的国有土地

南通市土地收购储备范围包括[1] ①依法收回的土地②可以收购的土地③根

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