公管专业公共政策导论论文2

山东轻工业学院2008届本科生学年论文

党的十六届三中全会《决定》提出：“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度”。由于公共政策直接关系到公众的切身利益，因此必然会引起公众的广泛参与。在现代政治制度和行政决策体制中，政府不能不对公众所认同的公共利益加以重视。随着我国社会主义市场经济体制的完善和民主法制建设的推进，公众作为公共政策制定主体的重要组成部分，其参与的意识和要求也随之增强。在这种背景下，进一步明确公众参与的意义，并针对存在的问题，引导公众有序参与公共政策的制定，推进政策民主化、科学化，提高决策水平，已成为现代政府迫切需要解决的问题。

一、“公共政策”相关概念分析 （一）公共政策

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案,其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等①。

（二）公共政策制定

1．内涵

政策制定又被称为政策形成或政策规划，它是公共政策过程的第一阶段。 2．过程划分

我们一般认为，政策过程包括政策问题界定、构建政策议程、政策方案规划、政策合法化等阶段。

（三）公众参与

所谓参与就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为;而对公共机构来说，参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。作为一种制度化的民主，公众参与是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为，它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。简言之，公共政策中的公众参与就是作为主体的社会公众为表达和实现自身利益诉求而通过制度化和组织化的途径和渠道影响公共政策和公共生活的过程，它强调参与的公众主体性，强调参与渠道的制度化和组织化，强调公共政策的制定者和受政策影响的

①张国庆主编。《公共政策分析》[M ]. 复旦大学出版社。 2004年。

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利益相关者之间的互动性，强调参与过程的有效性，体现公开、互动、协商、对话、有效的原则。

二、公众参与政策制定的方式和程序

公众参与政策制定的方式和程序有多种多样。除立法机关代表制度外，民意调查制度，信息公开制度，听证会制度，院外游说制度，协商谈判制度，公民请愿和公民投票制度都是实现政策制定的民主化与科学化的基本制度。

（一）民意调查在政策制定中的作用

建立民意调查制度是实现人民主权原则的需要，也是加强政府服务和政策制定的需要。我国法律规定，政府的重大政策出台前都要进行民意调查，以保证政策符合民意。通过民意调查，还可以宣传政府的政策，获取国民的理解和支持，掌握民众对政府服务的满意程度。民意调查为政府的政策制定奠定了良好的民意基础。

（二）信息公开与新闻媒体对政策制定过程的介入

信息公开制度包括允许公众旁听会议制度，议会辩论日志出版制度，议会活动全程实况转播制度，议会网站制度等。

（三）举行公开听证会是政策制定过程的重要环节

听证在立法机关的政策制定过程中发挥着重要的作用。在当代法治国家，法

律基本上是公开听证会的产物。许多国家的立法程序规则规定，立法必须经过听证程序。

在听证准备阶段，听证制度涉及的内容包括决定是否举行听证会；发布听证公告和通知；选择和邀请证人；收集证言与准备材料；决定证人作证的形式及顺序等。在听证进行阶段，听证制度的内容涉及法定人数要求；是否不公开听证；证人的权利；听证开始委员们的公开声明；介绍证人、证人宣誓；证人的口头证词；口头作证后询问与回答阶段；委员会或小组委员会的非委员的询问；听证记录等。

（四）院外集团与游说制度

院外集团对政策制定的影响是不可低估的。在民主化和法治化程度高的国家，院外集团的活动是公开化的。在这些国家，院外游说制度培育出大批职业化的政治游说者队伍。

（五）公民请愿与公民投票对政策决定的影响

现代社会的许多政策问题，诸如战争与和平、环境保护、劳工政策、福利发展、教育改革都需要公民通过积极请愿制度和投票制度来表达意见和参与决策。对于一般言论意见的表达，国家机关可以理会，也可以不理会。但对于公民

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依法提出的请愿，有关国家机关非理不可。而且在许多重大政策问题上，公民请愿达到一定人数时，就须依法进行公民投票。通过请愿活动和公民投票程序，公民和大众可以越来越广泛地直陈意愿，参与国事和政策制定。

（六）协商谈判制度在政策制定中的作用

在当代政策制定过程中形成多种形式的协商谈判制度。其中党派协商制衡制

度和规制谈判协商制度最为重要。

1.党派协商制衡制度与政策制定

在民主化法治化程度高的国家，非执政党在政策制定方面的作用表现在对政府的政策始终保持尖锐批评，并及时提出与政府政策相对立的政策。在韩国，日本，印度，以色列等国家，反对党制度对政策合法化与合理化有着重要的保障作用，成为宪政制度的重要组成部分。 2.规制谈判协商制度与政策制定

规制型政策的出台应当通过规制当事人的协商谈判程序。该程序要求行政机关在拟议规章前，先设立协商谈判委员会。该委员会成员有规制者和被规制者以及其他利害关系人和公众代表组成。协商谈判委员会的会议必须公开举行。行政机关的规章制定必须依据协商谈判达成的合意。

三、实现公共政策制定中公众参与的意义

如果政府决策不透明、不公开，人民群众就很难向政府表达自己的意见，对

公共政策的制定无法实行透明化，从而加剧了政府和老百姓之间互不信任，容易激化矛盾。因此，公众参与对于提高公共政策的质量进而实现其良好的施行效果具有举足轻重的作用，可谓是公共政策的基石。

（一）实行公众参与公共政策制定是为了更好地监督行使权力者。

没有监督，权力就要被滥用，就要腐败。这是万古不易的经验。特别是在政府决策公开、透明这方面长期缺乏公开而有效的监督，被认为是吏治腐败、司法腐败等各种权力腐败不断蔓延滋长的深刻原因。如果政府长此以往忽视公众在公共政策制定过程中的参与，公众对政府会产生不信任感，从而对政府制定的公共政策产生抗拒心理，最终将影响公共政策制定后的有效贯彻。因此，人们在强调建立公开而有效的监督机制的过程中，更加注重公共政策制定的公开的必要性和重要性，将其视为实现监督目的的最为有效的途径之一。

（二）实行公众参与公共政策制定是民主建设的需要。

在现代民主国家，国民主权或者人民主权成为国家的基本原理。在这种基本原理之下，作为主权的享有者，人民当然享有广泛的知情权。在公共政策制定过程中的知情权，意味着私人有权知道有关公共政策制定的所有信息，而国家应最大限度地确认和保护私人知悉、获取相关信息的这种权利。确保私人相对于政府

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的知情权，重视公众在公共政策制定过程中参与是最为重要的民主形式之一。这种形式体现了开放政府、参与制民主等理念，为私人自治和参与公共政策制定提供了基础。私人对政府的了解程度以及参与公共政策制定的程度，在很大程度上取决于政府是否重视公众的参与程度。政府信息的全面公开，有助于私人对行使公共政策的参与权的整个过程予以全面监督和客观评判，有助于激发私人积极参与公共政策制定的热情，从而实现真正意义上的民主参与和互动型参与。民主社会的基本原理既然确认了人民作为主权者的地位。那么，私人不仅需要对事关自己利益的信息和决策知情，更需要在知情中获得自己的发展机会，需要积极地参与公共政策的形成和公共政策的贯彻。因此，从制度层面看，知情权需要有信息公开法等法律制度的保障，有一系列民主制度与之相配套。从观念方面看，公共政策的制定应该坚持全心全意为人民服务的宗旨，以维护人民群众利益为出发点和最终归宿，增强公共政策制定过程的透明度，保证人民群众通过多种渠道和途径，参与公共政策的制定。

（三）实行公众参与公共政策制定有利于提高公共政策制定的效

现代行政程序理念不仅重视程序的公正性，而且必须考虑效率性和效益性。

率，促进依法行政。

各国的实践经验和理论研究都一再证明，实行公众参与公共政策制定，有利于改善行政管理，提高行政效率，使行政机关的办事方式适应市场经济的客观要求。实行公众参与公共政策制定，有利于促进依法行政，促使各级行政机关及其工作人员依法制定公共政策，防止滥用权力，消除为一己私利或者某小集团利益而徇私枉法等腐败现象。在政策制定过程中有了公众的参与，政府不得不接受公众的意见和监督，政府就会在监督中自觉地提高制定公共政策的效率，不会出现拖沓的现象。实行公众参与公共政策制定对于建设廉洁、勤政、务实、高效政府是一项重要的举措。

（四）实行公众参与公共政策制定有利于使公共政策更好地体现广大公众的切身利益。

参与型行政强调的是参与行政权的行使过程，而不是简单的“公布”、“公开”、“出席”、“到场”或“参加”。参与过程是行政部门行使行政权与私人参与行政形成的互动过程。这种互动过程意味着双方必定存在对峙、冲突与协商、对话，是通过协商和对话来解决公共利益与私人利益以及私人之间利益冲突的过程，既要强调坚持原则的必要性，又要考虑灵活、机动的有用性，重视妥协的价值，达成诚意的让步和双赢的共识，实现行政管理的稳定性和有效性，实现对私人利益的全面、合理的保护。公共政策应该代表广大公众的利益，因此广大公众就有发言权。如果一项公共政策的制定完全由政府部门一手包办，没有听取广大公众的意见，那么这样制定的公共政策将不代表广大公众。既然不代表广大公众，就何

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