行政问责程序及其完善

行政问责程序及其完善

一、行政问责程序之现实意义

随着我国行政体制改革的加快，我国行政问责经历了一个从权力问责到制度问责、再由制度问责趋向程序性问责即问责程序化的过程转变。行政问责程序是行政问责制必不可少的一部分，行政问责程序的建立健全有助于行政问责长效机制的构建。程序是任何一项健全的法律制度所必备的要素，正是程序决定了严格的法治与恣意的人治之间的基本区别。美国法理学家埃德加?博登海默指出，规范性制度的存在以及对规范性制度的严格遵守，乃是一个社会推行法治所不可或缺的前提条件。【1】行政问责程序是行政问责主体在实施行政问责时所必须遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和。“程序是法治和恣意而治的分水岭”，问责主体在实施问责行为的过程中必须遵循行政问责的程序性规范，因此行政问责程序对于行政法治目标的实现具有重要的现实意义。

首先，建立健全行政问责程序能够促进行政规范化的实现。现代行政程序的终极目标是规范和控制政府行政权。问责程序形成了一个同时容纳问责主体、问责客体以及其他程序参与人并使他们的行为符合一定的方式、步骤、期限的“场域”【2】在这个场域内，问责主体和问责客体及其他程序参与人都要受到程序规范的规制，通过对问责行为的控制来确定由谁来“问”和怎么“问”，从而防止行政问责权的滥用，在结果上尽可能减少问责过程中“替罪羊”的问题。

其次，建立健全行政问责程序能够促进行政问责的高效化。高效化是现代行政管理追求的目标之一。问责程序是为了把着眼点放在政府权力的行使上，而不是放在政府权力本身上，它关注公权力行使的方式和程序。科学、合理、高效的问责程序可以使问责活动快速简便实行。而且，问责程序也给予了问责主体自由裁量权，避免了程序的僵硬和死板，有助于问责效率的提升。

再次，建立健全问责程序，有助于问责法治化的实现。发挥公务员问责制长效机制的核心是程序化，2004年的宪法修正案确立把依法治国和依法行政作为我国一项长期的基本国策。建立健全公务员问责制度，不能仅凭单位某个领导人的意志，也不能随便依据某个行政性文件或者临时性的行政政策、低水平的地方性规章来实施，一定要有明确并且充分的法律依据和问责程序来确定相关公务员需要承担的责任。建立健全问责程序，可以使得问责制度化、规范化和法治化。程序正义是实体正义的根本保障，它有利于最大限度地实现实体正义；同时，程序相对于实体，具有可复制性、重复性，程序作为实现实体正义必不可少的手段被不断保存下来，在长期的适用过程中反复地实现实体正义。【3】从某种程度上来说，完备的问责程序规范代表着一个国家高水平的法治。

最后，建立健全问责程序有助于实现行政问责的公正化。问责主体公平公正对待问责相对人是问责程序的基本要求。由于经过了精心的设计和科学的安排，行政问责程序有助于保障正义，最大限度的避免给问责相对人和社会大众造成无法挽回的损失。因而，建立健全行政问责程序的过程中也要遵循以下原则，为问责程序的有效执行保驾护航。（1）公开原则。“阳光是最好的防腐剂”，为了防止问责主体在实施问责的过程中“暗箱操作”，问责行为应该一律公开进行，接受人民群众的监督，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外。问责主体应当实事求是地向公民和社会公开任何有关影响行政问责相对人权利、义务的问责标准、条件和程序，同时有关的问责处理决定也应允许新闻媒体依法报道和评论。（2）程序公正原则。问责主体在实施问责行为的过程中切实维护正义和保持中立，杜

绝违法乱纪。程序公正原则的灵魂是无私和中立。（3）公众参与原则。程序性问责过程是体现多数人的意志、保障多数人利益的过程，公众广泛和深入的参与是这一过程真正实现的基础，是问责程序化得核心理念。公众参与在广泛性的基础上必须要强调其专业性，通过发挥专家在问责中的咨询和论证作用，提高公众参与问责的有效性。（4）可操作原则。问责程序在制定的时候，要在移植国外有益的问责程序理论的同时，结合中国的实际情况；同时要注意改变中国立法工作中“宜粗不宜细”的弊端，增强其可操作性。（5）效率原则。问责主体不但要遵循法定的程序在法定的期间内及时办理行政问责事项，不得拖延扯皮，而且必须在尽可能减少问责成本的前提下实现既定的行政问责目标，节约问责主体和问责相对人的程序成本和时间成本，以实现行政问责效益最大化。 二、行政问责程序运行模型的提出 （一）行政问责程序之启动

如果行政部门及其领导的行政决策、管理、或者执行中出现的重大失误所引发的事件侵害了公共利益，所出现的问题是属于行政失范行为时，问责发起主体经法定程序可以向问责启动主体提出问责启动的要求或建议。问责发起主体可以是任何个人或集体组织。一般而言，公民、法人及其他组织署名的检举和揭发；上级机关和相关领导人的指示、批示，人大代表、政协委员提出的问责建议，司法机关、行政监察机关、审计部门建议，工作考核结果，新闻媒体曝光的事实等都可以作为问责发起程序。一套科学合理的责任失范行为标准体系（即明确哪些行为属于可问责事由）是有效发起问责和发现问责事件的必要条件。当前我国被问责的行为既可以是违法行为，也可以是不当行为；既可以是集体行为，也可以是个体行为。但这样的范围过于宽泛，实践中不便把握。从行政问责的可行性来看，需要由国家权力机关为问责对象设定一个坐标，为问责主体提供启动问责的依据。【4】建立责任失范科学合理的行政问责不能局限于重大责任事故以及有重大社会影响的事件，而应对行政机关作出的一切消极的行政不作为问责。问责的范围应当包括一切公共领域。

问责发起依据的标准情形：（1）法律规定的各种行政违法行为。具体而言，就是违反法律、行政法规的规定应由违法行政人员承担责任的情形。（2）不依法行使职权但未造成严重后果的行为。如发生自然灾害、事故灾害及其他突发事件时，不按相关法律规定、上级要求和实际情况及时、妥善、有效处理和组织有关救援工作的行为。（3）不认真履行职责的行为。如不认真执行党委、政府的指示、决策和上级领导交办的工作任务的行为。（4）影响职权行使和政府公信力的个体行为。如生活作风、待人处事、利益冲突（亲属经商）等损害职权行使和群众信任的行为。【5】

当问责发起主体发现可问责事件，发起问责之后，由问责启动主体决定是否有必要来启动问责程序机制来实施问责。在特殊情形下，问责发起和启动主体可以是同一行为体。在等级问责中，当拥有问责启动决定权的官员决定发起问责时，他既是问责发起主体，也是问责启动主体。问责发起主体和问责启动主体相同可以确保问责及时得到执行。但在一般情况下，问责发起主体和问责启动主体并不一致，此时问责发起主体并没有权力来决定是否问责执行，而只有问责启动主体可以影响问责是否执行。【6】一般是通过政府常委会会议或办公室会议来决定是否启动问责，通过集体决策来杜绝“潜规则”和减少问责启动失误的发生。从发现可问责事件、提交问责启动主体后，

问责启动主体应当在受理之日起20日内明确是否启动问责程序机制。 （二）行政问责程序的实施 问责的发起并不是问责的目标，问责的有效执行才是问责制落实的关键环节。启动问责被问责启动主体确定后，便进入问责的执行阶段。执行阶段的首要工作便是确定问责的主体和客体。

首先，确定问责主体、问责客体。由谁来“问”就是指行政问责的主体。在进行行政问责立法时，不能仅仅局限于同体问责，也要着重完善异体问责机制。我国的异体问责主体主要包括人大、各党派及人民团体、新闻媒体和公众等等。从目前我国实际情况来看，要建立健全行政问责制，关键在异体问责，特别是以人大为问责主体的异体问责模式。人大主要是通过质询权、调查权、罢免权和撤销权的行使，来保证国家权力机关对行政官员进行监督。但现实中，由于缺乏具体的操作程序，质询很少启动，罢免也主要是针对已经违法，并受到责任追究的官员。因此，行政问责制应细化和强化各级人大对政府及其官员的问责权力，通过法律明确规定人大问责的范围，加强人大行使问责监督权力的独立性和权威性。同时完善不信任投票、弹劾制等相关制度，以增强人大监督的问责方式和力度。确定了问责主体后，便是要明确问责的客体，即问责的对象，也就是责任的承担者。问责对象应界定为各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的官员。行政正副职之间的责任应科学合理的划分，可以考虑根据各自明确的分工范围来界定正副职之间的责任，根据权责一致的原则，行政正职应当负主要领导责任，副职就分工范围内的具体事项负直接责任，要防止有权无责或无权有责的现象发生。

其次，组织调查。在确立相关的问责主体和客体后，问责主体还需要通过调查程序来确定问责相对人的过错与否，为作出问责处理决定提供事实依据。调查组应当由纪检监察部门和人大派遣人员组成。调查主要分为如下若干阶段：（1）制定调查方案。调查方案是有关整个调查方式及方法的规划，决定着将要进行的调查行为是否能顺利进行。调查方案主要包含调查人员、应查明的问题和线索、调查方法和步骤、准备采取的调查措施和其他需要考虑的相关问题等。（2）实施调查。大概包含两方面的内容：第一是收集证据，即调查人员采取必要手段和措施获取能证明被调查人有无须问责行为，以及需问责行为情节轻重的各种证据。被调查人员在被调查过程中应积极配合调查人员的合法合理调查，相应的，被调查人员具有陈述权和申辩权等基本权利。第二，查清事实，即查明在可问责事件中，被调查人员所造成的危害程度、后果及过错等。（3）制作调查报告。调查组在对可问责事件进行充分收集证据，掌握该事件真相的基础上，用文字的形式将事件还原展现在民众面前，并依据相关的法律法规认定相关责任人的各自责任，对于各自责任的定性和划分要本着客观的原则，详细的论证责任划分的理由，增强其可信性、可比性及可操作性。调查部门应在30个工作日内结束完成调查工作，将书面调查报告提交给相关问责主体参考。情况复杂的，经批准，可以延长15个工作日。

再次，责任追究。行政过错责任追究是行政问责制建设的一个重要环节。虽然责任追究不是最终目的，但是对行政过错行为追究不力、避重就轻，必将导致问责制流于形式。根据职权的归属关系，有权作出处理决定的机关包括人大和上级行政机关。如果问责相对人是选任制的公务员，则有权罢免其

职务的机关是人大。如果问责相对人是行政机关内部工作人员，则由行政机关首长在调查核实的基础上，召开办公会议，作出处理决定。当然，如果问责客体触犯了法律，还需送交司法机关处理，由人民法院追究其法律责任。主要从以下几个方面来追究问责相对人的责任：（1） 政治责任。一般认为政治责任是在公务员的行为不构成法定罪责的情况下承担的责任，典型的承担政治责任和道义责任的方式是领导干部的引咎辞职。官员的言论及其行为举止应当符合其作为国家工作人员的身份，否则就要承担政治责任。政治责任方式有：被弹劾、被质询、被罢免、不信任投票等。（2）道德责任。一些领导干部长期生活糜烂、生活作风不正，迫于舆论的压力和道德的约束而主动辞职。道德责任方式有：公开道歉、引咎辞职等。（3）行政责任。行政人员在行使行政权力管理社会活动时应承担一定的义务，如果没有积极有效的履行职责应承担相应的行政责任。行政责任方式有：纠正不当的行政行为、通报批评、履行职责等。（4）法律责任（包含刑事责任、民事责任）。刑事责任是指公务员由于职务犯罪应受到的刑事制裁责任。民事责任是指公务员因其职务上的行为，以故意或者过失侵害行政相对人的权利时，所应当承担的赔偿责任。公务员的民事责任体现在国家赔偿责任中。法律责任方式有：刑事处罚、行政赔偿等。由于不少地方党政机关出于淡化事件影响的考虑，对责任官员有所偏袒，只注重追究其行政责任，而回避追究法律责任，或者对于其他责任（道德责任、法律责任、政治责任）很少涉及或根本不涉及，从而使追责十分困难。同时，我们也发现，在责任追究过程中，一些地方政府以道德责任或者行政责任、政治责任来代替甚至逃避法律的追究。现代公共管理理论认为，权力与责任相关，因此行政问责立法应该明确规定政府及其工作人员承担的责任以及四种责任可单独使用，也可合并使用，避免因问责不力造成从轻发落。对于责任的追究应当自问责程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经问责主体批准，可以延长30，并应当将延长期限的理由告知相关人员。与此同时，为了完善追究程序，我们也可以允许违法行政行为受害人参与处分过程，在整个追责的过程中，适当吸收外部监督，监督主体可以是新闻媒体、民众、人大和政协等，以建立一个相互衔接、密切合作、监督有力的监督体系。 （三）行政问责的救济

“没有救济的权利不是真正的权利”，权利的实现必须以权利的有效救济作为保障。在此之所以强调行政问责的救济，主要是源于两个方面的考虑：第一，行政问责在我国尚未形成一整套成熟健全的制度或机制，在问责过程中难免出现偏差和失误；第二，行政问责的客体与我国目前行政救济的对象存在较大的错位，因此对问责失范的行政救济就显得格外必要。纵观最近几年发生的问责事件，我们会发现我国问责实践往往不是轻描淡写就是暴风骤雨。当领导重视了或者舆论压力太大的时候就来个暴风骤雨的问责，这时即使出现了一些小小的问题，官员们也不得不被迫引咎辞职；可当上级没有批示或者新闻媒体没有大篇幅报道的时候，就轻描淡写的问责，此时即使出现了重大责任事故，官员们依然不需要引咎辞职。结果就是问责制不是形同虚设，就是制造很多代人受过的“替罪羊”。而且在问责过程中，问责相对人往往处于十分消极被动的地位，即使自身的合法权利被问责主体侵犯了，也无法通过合法途径得到及时的救济。因此，各监督主体可以要求问责主体对于其所作出的问责处理决定依法进行修正，对因不当的问责行为所造成的相关人员