当前位置：首页 > 第四章 政策工具
定的管理机构来完成这项工作）。管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。
大部分管制是通过行政法规来进行（有时管制实际上就是一般的法律），并由政府部门或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来管理。管制采取了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。政府管制遍及于社会生活的许多领域，尤其是物品和服务的价格和标准等方面。
放松管制，就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。其基本的观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行干预控制的内部管制的数量太多??基本的假设是，如果公共组织能够清除戒律，它就能更加具有灵活性和效率。”①它与管制一样，是“一种政府与其公民之间特殊的关系”。具体做法包括：（1）放松对定价权管制，放宽或取消最低限价和最高限价；（2）逐步减少价格管制所涵盖的产品的范围；（3）放宽或取消进入市场的规制等。
放松管制在北美的行政改革中比较盛行。放松管制包括放松市场管制、社会管制和行业管制等，其重点是放松市场管制。它在20世纪70年代成为经济理论的热门话题，80年代形成高峰并扩展到各个领域。但放松管制并不是不要政府的干预，只是要减少政府不必要的干预与控制。
管制所需的信息较少，较容易实施和管理，成本较低，效果具有直接性，更适应于作为处理危机的工具。但是管制扭曲自愿性和私人活动，可能导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，过于刻板而缺乏灵活性等。放松管制可以使服务多样化，通过削减行政费用来减轻国民负担，并且在宏观上由于减低收费水平和使服务多样化扩大了需求和投资，从而使经济增长率得到提高。②但是不易操作，会遭到既得利益集团的反对。
4．合同外包
合同外包也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非盈利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。它的做出以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。政府与其它组织一样都以平等主体的身份进入市场。政府的职责是确定需要什么，然后依照所签订的合同监督绩效，而不是靠强迫。
政府可以通过与营利性民间组织签订关于物品和服务的承包合同的形式来实现某一活动。在合同承包形式中，政府的理想角色是：（1）评估公共物品和服务的需求状况；（2）向私营部门购买物品和服务来提供给公众；（3）检测和评估所购买的物品和服务。 合同外包制非常普遍。在英国，竞争性合同外包（招标）是对某些地方政府服务的强制性要求。在美国，地方政府的200多项服务由合同承包商提供。不论哪个政党上台执政，合同外包方式在州和地方政府都急剧增长。③政府和私人组织签订直接面向公众的“产 ①
[美] 盖．彼德斯．欧洲的行政现代化：一种北美视角的分析．载于：国外行政改革评述．北京：国家行政学院出版社，1996：70页． ②
[日] 植草益．微观规制经济学．北京：中国发展出版社，1992：184页． ③
E. S. Savas, Privatization, the Key to Better Government . Chatham, NJ: Chatham House, 1987.
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出”服务合同，如垃圾收集、救护车服务、路灯维修、马路维修和多样化的社会服务，其中大多数社会服务是由非营利组织提供的。政府也可以通过签订合同来获取多种多样的“投入（input）”服务，即面向政府部门的辅助服务，如人员监护、秘书和书记工作、计算中心管理、内部车辆维修、培训等等。
公共服务合同外包的一种特殊形式是：政府保留设施和资产的所有权，让私人企业去经营。供水系统、废水处理厂、资源回收工厂、垃圾填埋场、医院和会议中心等都可以采取这种形式，以求达到更高的效率。这和租赁有所不同，因为私营企业不能将所租用的资产用于自己的其他业务，而只是代表政府从事经营并从政府获取相应的报酬。
合同外包的有效实施需要一些具体条件：（1）工作任务要清楚界定；（2）存在潜在的竞争，能够创造竞争气氛；（3）政府能够监测承包商的工作绩效；（4）承包的条件和具体要求在合同文本中明确规定并确保落实。
合同外包被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径，是降低成本、节约开支的有效手段。作为一种政策工具，合同外包可以利用竞争力量给无效率的生产者施加压力，提高生产率；能够摆脱政治因素的不当干预和影响，提高管理水平；可以把通常模糊不清的政府服务成本以承包价格的形式明确化，有助于强化管理。但是，承包权的授予上可能存在腐败和寻租行为；可能形成对承包商的依赖，承包企业雇员罢工、怠工和企业破产会使公众利益受到损害。
6．分权与权力下放
实行分权与权力下放的主要目的是要通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授予权力的下级组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，自由地与其他组织进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制。分权与权力下放既涉及到中央—地方关系，又涉及到中央政府部门内部上下级关系。后一方面最典型的是英国的“下一步行动方案”（The Next Steps）和新西兰的公司化改革。
分权往往体现了决策与执行分离，它超越了层级节制的传统集权模式，实行参与管理，分散部门权力，组织结构扁平化，层级简化，致力于公共人力资源的开发和培训，使之有能力开展创造性的工作，实现了上下级关系由直接隶属到契约关系的转变和上级对下级的控制由着眼于工作流程到着眼于工作效果的转变。
分权的一种方式是通过财政分权来实现。这种方式在英国得到广泛的应用，英国财政部于1982年公布的财政管理新方案，主要特征就是采用财政分权的方式。①分权的另一种方式是通过建立内部代理机构来实现。这些代理机构享有更大的自主权，在决策和执行上更为灵活。与财政分权相比，这种形式下等级官僚组织链条被打破得更彻底。
作为一种政策工具，分权与权力下放给下级组织和人员以自主权，有利其积极性和创造力，可以在政治和执行两者之间达到制衡。但是，在市场经济转型中，不能一味追求分权，分权与权力下放是有底线的，超过这个底线分权就会变成分裂，分权不当会导致权利分散，造成新的集权从而造成腐败，分权还必须考虑下层组织的承受能力。
7．内部市场
它的最大特点是将提供公共物品和服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两 ①
周志忍．英国行政改革与西方行政管理新趋势．北京大学学报，1994 （5）：52页．
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方，这样在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。一个政府可以雇佣或付费给其他政府以提供公共服务。小的社区可以从一些专门化的政府单位购买图书馆、娱乐设施或消防服务，这些单位由该地区的政府部门共同组织并向政府部门提供服务。公共服务提供的内部市场方式相当普遍，在社会服务提供中的运用最为普遍。①
内部市场在英国行政改革中得到广泛应用，并成为英国行政改革的一大特点。例如，从1992年开始，英国政府把原来给医院的大部分款项拨给家庭医生。医院的手术和住院服务明码标价，形成医疗服务的内部市场。家庭医生与病人协商选择医院，然后从自己的预算中向医院交付手术费和住院费。在不影响公民免费医疗权利的前提下，这一改革不仅彻底改变了医院效率越高越容易亏损的局面，而且迫使各医院提高质量，降低价格，为吸引更多的“顾客”而开展激烈的竞争。
内部市场的实现需要具备三个要素：（1）要明确划分生产者和消费者；（2）内部市场的主体在内部签订准合同和商业契约，并在此基础上运作；（3）要求一定的付费制度和会计制度作为保障。
内部市场是公共管理改革的一个新思想，很有创新性。但是，运作起来需要许多条件来支持，需要政府形成一种契约意识和平等的竞争环境，高素质的管理人员和完备的信息管理系统。
8．产权交易
财产权利指的是“一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位和经济社会关系”，它由使用权、收益权、决策权和让渡权等组成。产权交易基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。政府通过一定数量的为消费者指定的资源和可转移的产权而建立起市场，这可以创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。
这样工具使用的一个典型例子是污染防治。许多国家采用了这种工具来控制有害污染物的排放。基本思路是：政府确定可以进入市场的污染物的量，并定期拍卖可利用的释放数量的产权。我国已开始了这方面的实验（太原市的控制二氧化硫排放量就采取了这种办法）。另一个典型的例子是控制城市道路机动车数量尤其是出租车拍照的拍卖。
产权交易的最大优点是它创造了市场，将竞争机制引入公共物品和服务的提供，并且它是一种具有灵活性的工具。其最大的缺点是鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，同时，它也是一种不公平的工具。
当然，各国在公共管理中应用的市场化工具远不仅此，凡是在某一方面具有明显市场特征（如价格、利润、私有产权、金钱诱因、自由化等）的方式、方法和手段，都是市场机制的反映，都可以视为市场化工具。
②
二、工商管理技术
1．战略管理技术
战略管理最初源于军队的“决策过程”（Decision-making processes），在这个过程 ①
Rowan Miranda and Karlyn Anderson, Alternative Service Delivery in Local Government(1982-1992). In Municipal Year Book( 1994) .Washington, D. C. : International City Management Association ,1994, pp.26-35. ②
卢现祥．西方新制度经济学．北京：中国发展出版社，1996：174 页．
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中，内容主要包含着为了任一最后结果而作的大量准备工作。战略管理的核心是广泛的参与。
战略分析（strategic analysis）、战略选择（strategic choice）和战略执行（strategic implementation）三部分构成战略管理的核心框架。这三者之间的相互作用形成战略。其中，“分析部分”解决政策的定位问题，某一项政策所要解决的问题是什么，它面临什么样的外部环境。“战略选择”对可能的行动进行评估并形成选择方案。“战略执行”将战略推向实施。①
公共部门的战略管理，是一个使组织和领导者能够通过资源分配和工作分工来达到组织目标的过程。布赖森（John Bryson ）等人所下的定义是：“设计一系列的程序和工具来帮助领导者和管理者明白，他们的组织应该如何做才能生存和发展。”②大多数的学者赞同这一观点，但他们同时也认为，战略管理最大的价值在于它能使组织的使命（mission）、目标（goals）和方法（means）连接起来，并利用可获取的资源来实现目标。
作为一种政策工具，战略管理提供了一种全面、综合的组织观念，可以实现重心从即时的工作任务向组织整体目标、产出和影响的转变，更好地实现对组织资源和目标的控制。但是，它需要花费大量的管理性时间和分析性资源，同时战略管理不仅要让人明白组织要做什么，还要说明组织不做什么，对于公共部门来说，这可能产生政治上的困境，因为它可能激起反对派和利益团体的反对。
2．绩效管理技术
绩效管理是指为了达成组织的目标，通过持续开放的沟通过程，形成组织目标所预期的利益和产出，并推动团队和个人做出有利于目标达成的行为。③ 绩效管理是一个完整的过程，绩效管理的过程通常被看作一个循环。这个循环的周期通常分为四个步骤，即绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估、绩效反馈面谈等。
所谓政府绩效管理，就是通常说的“政绩考察”和“政绩评估”，即“看政绩用干部”的管理制度。上级领导部门通过对下属机关的业绩考核，确定和判断该部门的工作优劣情况，并以此作为从该部门选拔人才的基础。
绩效管理的目的并不是纯粹为了进行对个人绩效的评估而设计的，它更深层的目的是为了有效推进个人的行为表现，引导组织全体人员从个人开始，以至个别部门或事业部，共同朝着组织整体战略目标迈进。其优点是：它与每个人的切身利益密切相关，可以充分激发个人积极性和主动性，尤其是地方政府，其管理事务多是比较具体、可量化的工作，故而绩效管理的成效更是立竿见影。不足之处在于：绩效指标的量化比较难，其可行性也是有待检验的，绩效的基本资料来源是否可靠也会在很大程度影响管理的成效。
3．顾客导向技术
公共部门管理以顾客满意为导向最初是从企业管理中借鉴过来的，其基本取向是：（1）以顾客为中心，即从顾客的角度出发开展活动和提供服务；（2）以追求顾客满意为基本精神；（3）以社会和顾客的期待为理想目标。这些基本取向被发达国家引入到政府公 ①②
王革非著．战略管理方法．北京：经济管理出版社， 2002：8页．
J. M. Bryson, and W. D. Reering, Strategic Planning: Options For the Public Sector .In J.L.Perry (ed.), Handbook of Public Administration. San Francisco: Jossy-Bass Publishers, 1996, p.479. ③
武欣编著．绩效管理实务手册．北京：机械工业出版社， 2001：13页．
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