中外旅行社在分工体系和分类制度上的比较

当旅游市场发展到一定规模时，旅游者“廉价度假”需求的增长、旅游目的地组合产品进行营销的要求和零售旅行代理商对方便销售的包价产品的需要共同促成了组织包价旅游产品的旅游批发经营商的产生[4]。旅游市场的发展促使旅游批发经营商在市场中分化出来。

旅游市场的发展是旅游批发经营商进行专业化经营的前提，旅游批发经营商的存在又会刺激旅游市场的继续发展。当旅游批发经营商发展到一定规模时，扩展销售部门将导致销售费用的急剧增加，而且旅游者数量的增多将导致企业市场交易费用的上升，这时利用布点广泛的零售旅行代理商进行销售可以相对节省市场交易费用，提高交易效率，于是旅行社业的“销售职能”分化出来，完成了业内的垂直分工。

2.欧美旅行社业水平分工体系的形成

旅行社业的水平分工分别在旅游批发经营商与零售旅行代理商两个层次上进行。市场差异的存在是旅行社业进行水平分工的前提条件，避免激烈的市场竞争是旅行社寻找市场差异以进行专业化经营的主要原因。 在旅游批发经营商层次上，有些水平分工是由市场的先天差异决定的，如境内市场与境外市场的地域差异决定了旅行社经营范围的不同，从而产生了专营出境旅游业务、专营入境旅游业务和专营国内旅游业务的旅游批发经营商之间的分工。在一些旅游胜地，接待服务是旅游业的主要方面，当地的旅行社以经营入境接待业务的旅游批发经营商为主要力量；而在主要的旅游客源国中，国内旅游和出境旅游是旅行社的主要业务，而且为了提高专业化经营水平、提高企业的经营效率，这两类业务通常由不同的旅行社分开进行，形成了业内的水平分工。

旅游批发经营商的发展得益于市场上“大众旅游”需求的增长，其良好的发展前景从一开始就引起了激烈的市场竞争[2]。进行竞争也要支付费用，如搜寻竞争对手信息的费用和为了应付竞争而降价所造成的损失等。为了避免参与到激烈的市场竞争中去，一些旅游批发经营商考虑针对细分市场进行专业化经营，因此形成了根据市场特征、旅游目的地、交通方式等进行的水平分工。另外，规模经济效益为大规模企业带来的成本优势使小企业无法与之竞争，为了维持生存，一些规模较小的旅游批发经营商也走上了专业化经营的道路[5]。 在零售旅行代理商层次上，水平分工主要表现为专门服务于商务旅行市场的旅行社的独立。商务旅行市场的发展是零售旅行代理商进行水平分工的前提条件。商务旅行市场兴起于80年代初，当时“航空管制的取消和航空公司计算机预订系统(CRS)的应用导致了飞机票价的频繁变动，旅行代理商由于有能力跟踪最新的变化而为公司客户所依赖”[1]，而“接入了CRS系统的旅行社的生产能力得到了显著的提高，它们也试图吸引更多的商务客户来利用增加的生产能力”，于是一些零售旅行代理商开始了在商务市场上的专业化经营。这种专业化提高了企业的生产效率，因为一旦建立起了业务关系，其后的具体操作与休闲旅游市场相比要相对简单，一家代理商可以完成更多的业务。 总之，旅行社业的水平分工是在市场需求不断发展的基础上产生的，进行专业化经营的旅行社由于掌握了更多的专业知识和服务技能，因而提高了生产能力和市场竞争能力，而且进行专业化经营有市场细分的特点，有利于避开激烈的市场竞争。

综上所述，市场的存在与发展是旅行社业进行分工的前提条件，没有足够大规模的市场，专业化经营就不能进行下去，而避免加入激烈的市场竞争、提高企业的市场竞争能力是旅行社业分工得以深化的直接原因。分工的深化是社会经济发展

的促进力量，旅行社业的分工是行业发展的必然选择。我国的旅游市场已经具有了一定的规模，旅行社业分工的深入发展具有了一定的前提条件，而市场上无序竞争愈演愈烈的现状也促使旅行社业深化行业分工。我国旅行社业的发展在执行“政府主导型”战略的同时，应该从欧美国家旅行社业分工的发展历史中有所借鉴，这样可以使行业的发展少走弯路、按照正确的方向有序地进行。 行社运行的制度环境是指制约旅行社生长与发展的外部非市场环境。如果说市场环境是旅游市场机制内生的话，那么制度环境则是一个国家的社会、政治、经济、文化特征所决定的政府行为在旅行社业领域中的现实反映。各个国家的市场环境在旅游业发展的不同历史阶段体现出较大的共性，而制度环境由于易受社会与政府行为的干预而呈现出较大的差异。本文旨在通过对中外旅行社制度环境的比较研究，为中国旅行社制度环境的建设提供有益的借鉴和建议。 一、政府对旅行社业的宏观干预

政府对于旅行社业的宏观干预主要体现在相关的法律与法规体系方面。一般说来，一国内与旅行社经营管理有直接关系的法律法规体系如下页图1所示。图1所示，箭头方向越往上，法律、法规对旅行社的强制程度越大，反之则越小。上一层的法律法规对下一层的法律法规有制约作用，多数时候，下一层次的法律法规是根据上一层次的法律法规制订的。比如日本管理旅行社的主要法律依据分为法令、政令和省令。法令需经国会批准，是管理旅行社的基本法律依据。政令需经内阁政府批准，多根据国会通过的法令制定实施细则。省令为运输大臣颁布的具体规定。日本与旅行社管理有关的法律主要是《旅行业法》（注：日本人称旅行社为旅行业。（下同）——作者），该法的立法宗旨是使旅行社依法经营，维护旅游者的利益。为了和《旅行业法》相配套，日本还相继颁布了旅行业法施行令、旅行业法施行规则、一般旅行业标准旅行合同条款和代理店旅行合同条款。一般旅行业合同条款规定了合同的签订、变更、解除以及违约的责任、处理原则等；代理店旅行合同条款则对经营旅行代理业务的合同签订、变更、解除及违约责任等作了详细的规定；翻译导游法明确规定了翻译导游必须接受国家的考试和应具备的条件；商法则明确规定了旅行业的交易规则、反对垄断，要实行公平竞争，并由国家的公正交易委员会负责监督旅游市场的交易行为。 图1 旅行社业管理的国内法律法规体系 附图{图}

各国经营国际旅游的旅行社的行为还可能会受到一些相关的国际公约的制约与调整，如1974年4月23 日订于布鲁塞尔的《关于旅行契约的国际公约》、国际饭店协会与国际旅行社协会联合会《关于饭店与旅行社合同的协议》（1979年协议）、关于统一国际航空运输的“华沙公约”、“芝加哥条约”、1974年签订的《国际海上人命安全公约》（伦敦公约）等。只要某一旅行社所在国家或地区的政府成为某一项国际条约的签字国，那么这一国家或地区的所有旅行社都有义务在经营国际旅游产品时遵守该条约所规定的条款。 图2 旅行社业运行的国际制度环境 附图{图} 另外，一些旅游业和旅行社经营管理过程中的国际惯例有时也会构成旅行社制度环境的组成部分。由于旅游业、特别是国际旅游业是一个高度开放的领域，其经营成功与否在一定程度上还取决于交易主体之间的沟通程度，而行业内的国际惯例可以指导促进沟通、降低交易费用。虽然不遵守这些国际惯例不会受到法律的惩罚，但仍然可能会不利于该旅行社今后的交易——除非其交易是一次性的。正

是在这一意义上，我们把国际惯例也视为旅行社、特别是国际旅行社的制度环境因素之一。鉴于此，旅行社运行的国际性制度环境可表示为图2。

与图1所示的市场经济社会完善的法律与法规体系相比， 中国旅行社业管理的“旅游法”和专门的“旅行社法”、“导游法”等正式法律文件还处于缺位状态，有关的民法、商法由于实施机制方面的原因也还存在不配套、针对性弱、执行力度小等方面的问题。目前的管理体系主要是国务院条例（政令）、旅游局令、行业标准、以及一些相关的行政法规为主。

（1）民法与商法。 与旅行社业有关的主要有《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合资企业法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》等。但是由于旅游业的特殊性和我国法律执行过程的一些问题，这些法律对旅行社的经营管理过程、旅行社与相关企业之间的关系、以及对旅游者的权益保护等方面还存在着许多不配套或力不能及之处，导致大量旅游者对旅行社的投诉和旅行社与相关企业之间的纠纷处理缺乏有针对性的法律条款。

（2 ）政令与条例。在《旅游法》和《旅行社法》缺位的情况下，中国对旅行社业实行行业管理的国家一级的法律法规依据来自于国务院的政令。1996年10月25日，李鹏总理签发第 205号国务院令《旅行社管理条例》。该条例对旅行社的设立、经营、监督检查、罚则做了具体规定。1999年5月14日，朱ｒóｎｇ＠①基总理签发第263号国务院令《导游人员管理条例》，对导游人员的管理做了具体规定。 （3）旅游局长令与相关行政法规。 以国家旅游局局长令形式发布的行政法规也是中国旅行社行业管理的法律依据之一，这方面的局长令主要有：1995年1月1日，国家旅游局发布第1、第2号局长令《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》；1996年11月28日，第5号局长令《旅行社管理条例实施细则》， 主要是对第205号国务院令的操作性规定；1997年3月26日，第7 号局长令《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》；1997年5月8日，第8 号局长令《旅行社经理资格认证管理规定》。

此外，国家旅游局还以文件形式发布了一些行政法规，如1994年发布的《关于改革和完善全国导游人员资格考试工作的意见》等，也构成了旅行社制度环境的重要组成部分。

（4）行业标准。根据国家技术监督局技监局标函（1993）529号“关于对旅游行业标准归口管理范围的批复”，综合类、旅游设施类、旅游服务类三大类行业旅游行业标准归口由国家旅游局管理，到1998年，中国已经发布了五项旅游业国家标准和四项旅游行业标准，其中与旅行社业管理直接有关的行业标准主要有：GB／T 15731—1995 《导游服务质量》、GB／T 16766—1997《旅游服务基本术语》、LB／T 004—1997《旅行社国内旅游服务质量》。 （5）其它。 与旅行社服务与交易有关的一些合同范本实际起到国内行业惯例的作用，构成中国旅行社业制度环境的组成要素。另外，各地方立法机关、政府、行业主管部门所发布的政令、条例、规定、文件等构成区域性或地方性的旅行社业制度环境的组成部分。

二、政府对旅行社业的微观规制

这里所说的政府规制也称“狭义的公的规制”，是指“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为”。（注：［日］植草益著，《微观规制经济学》，第2页，北京：中国发展出版社，1992 年。）本文所说的规制主要指由各级旅游行政管理部门对旅行社的“加入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务

会计等方面的规制”。（注：［日］植草益著，《微观规制经济学》，第28页，北京：中国发展出版社，1992年。）目前世界各国旅游行政主管部门对旅行社业都存在着不同程度的规制，特别是对旅行社的进入、服务数量与质量等方面进行限制。大体来说，市场经济体制越完善、宏观管理的法律法规体系越健全、旅游业越发达，旅行社业所受到的“狭义的公的规制”程度就越小，反之越大。由于篇幅所限，本文选择经济体制、法律法规、旅游业发达程度等方面接近西方国家，而地理位置、文化背景等方面接近中国的日本作为典型，并就中日两国旅行社业的微观规制情况进行比较分析。 1.日本旅行社业的微观规制体系

（1）进入规制。在日本，投资主体要想进入旅行社业， 必须首先得到中央政府旅游行政管理机构——运输省运输政策局观光部的许可。也就是说，日本对旅行社的进入实行“双重注册”的管理制度。所谓双重注册是指企业发起人在到工商行政管理部门申请营业执照前，必须得到旅游行政管理部门的注册许可。申请注册需要提供企业的历史情况、财产基础、营业保证金、拟经营的范围、法人及主要管理人员名单和资历证明等材料，经观光部认可合格后方可注册。此外，日本还对旅行社实施了定期注册的制度。所谓定期注册是指对旅行社的注册有效期作出规定。在日本旅行社的注册有效期为3年， 旅行社到期如不重新申报或不符合注册条件即取消注册。

（2）经营范围规制。 经营范围规制的实质即对旅行社实行分类管理。根据日本的《旅行业法》规定，旅行社分为三类，即一般旅行业、国内旅行业和旅行业代理店。一般旅行业的经营范围为：招徕外国人来日本旅行观光，组织日本国民去海外旅行观光，组织国民及外国人去日本国内旅行观光。国内旅行业的经营范围为：组织日本国民和外国人在日本国内旅行观光。旅行业代理店又分为一般旅行业代理店和国内旅行业代理店，代理店主要是代理住宿、交通、游览及相关旅行业委托的其它接待业务，并从中收取代理费。一般旅行业及其代理店均须向日本运输大臣登记，国内旅行业及其代理店向所在地的都、道、府、县进行登记。 （3）服务质量规制。为保护旅游者的利益，制约旅行业的行为，日本的《旅行业法》规定，旅行业申请登记时必须交纳营业保证金，保证金数额视营业范围而定。

（4）价格规制。由于日本旅游市场外部环境比较完善， 所以在旅游产品价格方面的微观规制较少，主要通过市场机制自发调节。日本是市场经济十分发达的国家，各旅游企业在确保旅游者利益的前提下，可以根据其经营成本和市场需求情况，自行确定和调整旅游产品价格，政府并不规定价格标准，企业规定后也不需报请政府批准。当一家旅行业提出的价格对另一家旅行业产生影响时，另一家旅行业随即会研究出新的价格对策，因而根据实际情况价格变动已经成为旅行业之间相互竞争的重要手段。这种价格的频繁变动，并没有使旅游价格大起大落，价格平均水平也基本保持稳定。 2.中国旅行社业微观规制体系 与日本相类似，我国旅游行政管理部门对旅行社业也实行了一种较为严格的管理制度，其主要的规制措施主要有以下几个方面： （1）进入规制。《旅行社管理条例》规定， “申请设立国际旅行社的，应当向所在省、自治区、直辖市管理旅游工作的部门提出申请；经审查同意后，报国务院旅游行政主管部门审核批准。申请设立国内旅行社的，应当向所在省、自治区、直辖市管理旅游工作的部门或者其授权的管理旅游工作的部门提出申请，并由该