公共财政

?内部审计

?内部审计是一种内部控制制度,是在会计监督基础上进行的由部门、单位组织的审计。

?会计监督和内部审计的功能在于为部门、单位的管理层和决策层提供信息,是行政管理职能的

一部分。

3. 财政监督

?指在政府的财政部门内设立专门机构,依照法律、规章制度对政府整个财政收支活动过程的每一环节和项目进行监督,以保证财政收支安全、完整和提高财政资金使用效益。

?财政监督包括对税务监督、物价监督、海关监督、金融监督等部门监督的再监督,是政府部门监督的枢纽,但是它仍然属于政府的内部监督,是为政府按契约行使权力提供信息服务的。

4. 预算审计监督

?指专门审计机构行使的对公共部门、公共企业及所有占有、使用公共资金的单位和相关人员

进行检查、督促。

5. 监察、司法部门和其他机构中对官员行为的监督 6. 社会监督

我国公共预算改革若干焦点

?深化预算管理制度改革，全面编制政府性基金预算，扩大国有资本经营预算范围，试编社会

保险基金预算。

?——《2011年政府工作报告》

我国公共预算改革焦点一： 部门预算改革

1、部门预算改革的总体回顾

?深化部门预算改革的思考 ?预算分配秩序 ?预算编制方法 ?预算执行 ?预算透明度 ?预算监督力度

部门预算

?一、部门预算改革总体回顾

?背景：社会主义市场经济体制—公共财政—公共预算

?目标：建立适应社会主义市场经济体制的科学规范、高效廉洁、完整统一、公开透明的现代

部门预算管理制度。

?时间：2000年启动中央部门预算改革；各地开始逐步启动

?部门预算改革的内容： ?实现一个部门一本帐

?加快预算外资金和政府性基金纳入预算管理 ?财政部门内部机构调整

?规范预算编报程序，细化预算编制

?建立以定额管理为核心的财政支出标准体系 ?进行绩效考评试点

二、部门预算改革面临的突出问题

?（一）预算分配秩序仍不够规范 ?部门预算不完整

?预算结余资金数额大，使用管理不严

?部分财政资金未及时分配或使用，影响效益发挥 ?（见山东省审计报告）

?《关于山东省2008年度省级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》节选： ?35.55亿元省级专项资金未列入年初预算。 ?2008年经省人代会批准用于部门的省级专项资金35.55亿元，由于项目落实与资金分配不衔接，

未编入主管部门年初预算，主要包括预算内基本建设投资4.9亿元，教育专项资金5.24亿元，科技专项资金2.3亿元，支农专项资金3.45亿元，医疗卫生专项资金1.43亿元，文化体育专项资金9315万元，节能环保专项资金1.24亿元，政法及公共安全专项资金1.47亿元，以及外贸、信息化及旅游专项资金1.31亿元等。

2. 1.52亿元水资源费未纳入预算管理。

?省财政厅将水利部门收取的水资源费作为预算外资金在省级财政专户管理，未纳入预算。2008年收取1.6亿元，上年结转1761.89万元，当年支出2568.2万元，年末有1.52亿元结余在财政专户，不符合财政部关于水资源费作为专项收入纳入预算管理的规定。

3. 政府采购预算执行率仅为55.26%。

?2008年省级政府采购预算18.5亿元，当年实际采购10.22亿元，占55.26%；年底未实现采购8.28亿元，其中预算资金6.87亿元，占未采购资金的82.97%。此外，2007年度以前的政府采购预算仍有1.68亿元未执行完毕。

4. 3亿元资金长期闲置在省财政专户。

?一是对下补助基金分配较晚。2008年省财政分配省本级对下补助基金29.83亿元，其中12月分配11.96亿元，占当年省本级对下补助基金的40.08%，主要包括基本农田建设和保护支出6.39亿元、土地整理支出5.27亿元等。由于基金分配时间较晚，导致市、县财政结转数额大、滞留时间过长，影响基金的有效使用。

?二是截至2008年底，省财政专户管理资金利息收入结存1.13亿元、福利彩票发行费结存1.87亿元，共计结存3亿元。这部分资金长期闲置在省财政专户，未能及时发挥作用。

5. 6个部门单位隐瞒结余资金1.63亿元。

?有6个部门单位在编制2008年预算时隐瞒以前年度结余资金1.63亿元；7个部门单位的决算隐瞒结余资金8629.85万元；9个部门单位2008年少计转让收入、利息收入等1872.87万元。 ? 部分预算支出不合规、不真实。有6个部门单位违反规定扩大范围、提高标准支出179.66万元，8个部门单位虚列支出3330.65万元。

?违规收费和应缴未缴税金。有7个部门单位违规收费427.63万元；11个部门单位应缴未缴房

产税、营业税等266.93万元；4个部门单位欠缴个人所得税403.52万元。

? “收支两条线”和“票款分离”制度执行不严格。有9个部门单位非税收入应缴未缴财政专户4982.73万元；4个部门单位上缴非税收入1.97亿元未执行票款分离。

?资金结余较大，未能及时发挥效益。审计的16个部门单位结余资金总体上呈逐年上升趋势，决算报表反映的资金结余2006年为1.58亿元、2007年为2.87亿元、2008年为4.95亿元。

?预算分配制度的深层次问题：

?我国的预算基本上是一种增量预算，既有利益格局（预算支出结构）的改变是渐进性的。 ?我国的预算编制，表面上是由财政部门一家统管，实际上国家发展和改革委员会与科技部等部

门都有相当的预算分配权，财政集中和统筹分配资源的能力仍有限。 ?我国公共服务部门的财力保障水平仍不够。

?体制惯性仍然存在。

?预算监督和审计力度薄弱。

?教育、医疗卫生、社会保障三块民生方向的支出占总支出的比重，尽管2009年国家预算比去

年实际支出增加了20％以上，但占2009年全国财政支出预算总额的比重仅比去年提高了0.9个百分点。

?即使在连续几年保持两位数增幅后，这三大支出2009年也只占到GDP的7.1%(按2009年GDP增长8%计算)——这个数字在发达国家普遍是15%到30%之间。

突出问题二：

预算编制方法有待科学化

?收入预测不准确

?收入预算尚未真正实行标准收入法，税收计划还是在政府协调下，由财政、税务部门确定。部

门预算外收入计划主要是由各部门测算提出。财政部门根据税务和其他部门报来的税收和预算外收入计划，结合自身组织收入情况，提出年度收入预算计划。这样编制的收入预算人为因素过多，与经济发展水平和税源情况有出入。

?日益严重的预算超收问题

?预算超收是指年底实际财政收入超过年初预算收入的差额。

?仅在中央财政层面，2004年超收2000亿元，2006年超收3307亿元，2007年超收突破4000亿元（占财政收入的30%），2008年超收1080亿元。

?预算超收资金缺乏严格的法律和预算制约，缺乏问责机制。根据《预算法》，财政超收收入的使用可以由政府自行决定，只需要将执行结果向人大常委会备案即可。人大可以对超收收入的使用提出要求，但不具有强制性。

?2008年提出对中央财政超收收入的安排原则 ，“年度预算执行中如有超收，除按法律、法规和财政体制规定增加有关支出，以及用于削减财政赤字、解决历史债务、特殊的一次性支出等必要支出外，原则上不再追加具体支出，都列入中央预算稳定调节基金，转到以后年度经过预算安排使用。”

?目前的财政收入分析和预测，基本上依靠传统的经验分析预测，并结合各种因素对事物的发展

前景做出判断，并把这种判断定量化。这些方法受主观因素的影响较大，给准确有效地分析预测带来很大困难。

?因此，需要利用国际经济学界通行的时间序列分析方法建立模型，把历史资料中同时并存的基本轨迹和误差分开，以研究其形态的变化，对地方财政收支做出精确分析和有效预测，从而使财政收入预算科学合理，加强宏观调控能力。

2.支出预算刚性大，支出标准核定仍需加强

?各部门的支出预算基本上是在基数的基础上只能增不能减，形成刚性支出，难以在预算资金分配的全局上做到集中财力办大事，财政资金配置的整体效率难以提高。

?基本支出定额核定，人员经费除基本工资外，社会福利、社会保障费、医疗费、住房公积金等的标准缺乏稳定的政策依据和方法；

?正常公用经费的分类分档、定额管理的类档划分不过科学，现行的测算办法不能真实反映各单位的实际支出需要，还存在单位间的财力分布失衡，苦乐不均的问题； ?实物费用定额制度还有待建立和完善；

?项目支出的管理还需进一步加强，项目的滚动管理还处于摸索阶段。

?3、项目预算管理程序不规范

?现行由财政切块分配再由部门层层分解下拨到具体单位和项目的专项资金分配办法，有不少

项目并未经过科学的可行性论证程序，有些专项资金的分配年初采取打捆分配的办法，在年度执行中部门留有很大的机动性，某些专款预算的编制还不能真正落实到具体项目上。

5、预算绩效考评制度还处于探索阶段 （1） 绩效考评对象方面

?以项目为主，少量部门开始尝试对部门整体进行考评

财政部2008年选择了教育部等74个部门的108个项目开展绩效考评试点，但少数部门也开始尝试对部门整体进行考评，如中国科学院、交通部等开始对下属试点单位进行整体考评。

?项目选择较为零乱，不能反映部门的核心职能活动

?一是以小型项目为主，如2008年列入财政部绩效考评试点范围的项目中，当年预算金额小于500万元的项目达到56个，超过试点规模的一半；

?二是直接面向公众的项目较少，维修改造或运行维护的项目较多，如2008年直接面向公众的项目不足10个，而维修改造项目占了一半以上。

?三是一次性项目较多，各部门不同年度提供的绩效考评试点项目往往不一致，而不论项目本身是否有可持续性。如教育部2007年的试点项目为“高校节约型社会建设”，2008年试点项目就变为“高雅艺术进校园”项目；农业部2007年试点项目为“农业生态环境保护”，2008年变更为“超级稻新品种选育与示范”项目。

2）绩效考评指标体系方面

?目前试点项目基本上都构建了指标体系，但在选择指标上没有突出可量化性。这容易导致绩效考评结果缺乏客观性，往往是被考评单位需要什么样的结果，中介机构就能提供什么的结果，使绩效考评流于形式。

3）绩效考评结果运用渠道不畅，影响绩效考评的实施效果

?我国目前的绩效考评结果还缺乏足够的可信性，使其运用渠道受到了很大限制，部门内部尚可根据考评结果改善管理或支持决策，但部门外部很难使用，特别是绩效考评信息共享机制的缺